生态文明建设是以习近平同志为核心的党中央确立统筹推进“五位一体”总体布局的重要方面。党和国家谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作，推动生态文明建设和生态环境保护。

海南作为海洋大省，主要陆地是海岛形态，沿海周边几乎全是砂源；岛内河流密布，河砂资源丰富。建设自贸区、自贸港，经济快速发展，城市化进程越来越快，采砂用砂数量节节攀升，必须严格禁止非法开采，科学管理用砂。这不仅是生态环境保护的重要课题，而且事关社会治理诸多方面。

一、创新社会治理体制，巩固非法采砂的治理成效

长期以来，海南省一直对非法采砂行为保持高压打击态势，在遏制大江大河的大规模、长时间非法采砂等方面取得了很大成效。近年来，海南全省水务、国土资源、公安、海事、港口等多个部门，不断整治非法采砂，相关市县联合执法，拆除采砂码头，切割淘汰采砂船，对非法采砂、非法运输等行为严厉打击，效果显着。

由于国内外市场的强劲拉动，海南省河砂海砂开采量不断增加，本世纪以来增长幅度更大。在市场化、城市化进程中，采砂用砂方面有法不依、无法无天的行为不断出现，性质恶劣的案例不断增多。供需双方严重不平衡情况下，强大的市场需求，通过多种不正常渠道，形成大量违法采砂的事实。监管和查处不断，但违法采砂方式也不断变换，更加隐蔽，更加嚣张。河道支流的夜间小规模偷采现象、作坊式盗采点以及“游击作业”，时有发生，曾一再被查处的采砂窝点也有“死灰复燃”现象。

伴随市场建筑用砂的价格飞涨，从几十元钱一立方，激增到一百多元钱一立方，利益驱动，采砂已经形成疯狂掠夺。砂源不经过科学的环评论证而无序盗采，在海南全省沿海各市县均有不同程度发生。这种对海洋环境、海洋海岸资源、滨海地形地貌等方面造成严重破坏的行为，极易引发海岸侵蚀、海水倒灌等现象，周边海洋生态遭到毁灭性破坏，难以恢复。

有些市县或乡镇政府，迫于群众要求和社会舆论的压力，出于监管的需要，采取一刀切的措施，全部终止河砂开采。一段时间之内，看似平静，但很快又产生新的更为隐蔽的疯狂盗采现象。一刀切的禁令，实际上是懒政的变种。

30年前的建筑工地，一般都用河砂，原则上不用海砂。后来河砂资源紧缺，管理越来越严，市场需求越来越多，导致河砂采运困难，成本高涨，不少施工企业便非法购买海砂，或默许偷采含土质的泥砂混合销售，进入建筑施工混凝土搅拌环节。海砂带有高盐份，必须要有大量的淡水多次冲洗才能用于建筑工程。未曾淡化，或淡化不达标准的海砂，用于楼房建设，对于钢筋混凝土结构的耐久性能，有着严重的影响。海砂盐份中掺杂的氯离子，活性很强，可以使钢筋产生电化学腐蚀，形成层层锈蚀，严重影响建设工程质量和寿命。

二、砂源开发、治理和使用必须统一管控共建共治

目前我国在砂资源管理、治理方面，实行的是分工分类治理原则：河砂资源管理，原则上以水务部门为主；海砂资源管理，原则上以原国土资源部门为主；砂石运输则陆上归交通、公安部门管理，海上归海事部门管理。其中又涉及生态环境、税务、财政、治安等多个部门。在具体治理过程中，不仅需要协调多个职能部门，而且有些基层的、小规模的、分散的、顽固的案件，案值不高，麻烦不小，往往不了了之，客观上又助长了违法采挖、疯狂运销和违规使用。

（一）积极探索适合自贸区建设特色的砂源管控体制机制

海南省按照十三届人大提出的政府职能机构改革部署，落实自然资源管理职能时，应高度重视作为海岛省份河砂、海砂资源科学治理的特殊性，站在改革开放最前沿，在体制机制改革方面先行先试、大胆探索，为全国砂源综合治理提供经验。

（二）成立专业机构，统筹规划，科学管理

坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这是提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的方向和基础。

建议在省人民政府主要职能部门（省水务厅、国土资源厅）指导下，有关企业组织和交通、法律、税务、海监人员，组成“海南省砂源采运管理工作领导小组”。该机构一方面控制用砂总量，管理砂源采挖和生态修复，另一方面对接购砂用砂企业，确保砂源质量。积极指导和要求各有关市县、采砂场所在乡镇，与有关村委会研定协议，具体确认采挖区域、数量、方式和价格补偿，并且确立生态修复方案等，落实相关责任。指导和帮助各市县、乡镇按水务部门要求，建立完善河湖采砂管理长效机制。

（三）分工负责，科学决策，规范治理砂源市场

坚持以生态文明建设为目标，以“全方位、全地域、全过程开展生态环境保护”为工作标准，根据政府政策和法规，协调、指导各相关乡镇和有关企业，理顺砂源归属，协调人力、物力，落实砂源市场管理责任。

1.正确对待和科学处理村民与社会的利益关系，讲明道理，摆清政策，算好账目，有条理地与村民沟通，使村民和村委会与相关企业达成共识，执行政策和协议，友好合作。

2.依据农民的不同诉求，结合实际确定合作模式。有的集体是砂源入股，有的集体或个人会得到一次性补偿款等，情况各不相同，要根据不同情况，采取不同方式，在坚持原则的前提下，促进各方达成共识，确保依法管理落到实处。

3.对合作开采协议，要有政策性明确要求：企业在顺利开采一段时间（比如一年）之后，根据砂源数量、质量等情况和利润的多少，要求抽取、提留一定比例资金投入当地美丽乡村建设，回报造福地方，包括帮助乡镇扩建道路、完善交通设施等，让农民有更多更切实的获得感。

三、统筹规划有效利用 科学治理规范运营

海南建设自贸区、自贸港，更加需要严格保护自然生态，对河砂、海砂的开采、运输、使用等问题，必须综合治理、科学规划、有效利用，并且以生态环境保护为前提。

（一）坚持社会化、法治化、智能化、专业化治理和开发

习近平总书记深刻指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。

1.监督、落实河砂、海砂开采总量控制制度。对符合条件的企业颁发采砂许可证，注明年度开采总量和采矿许可证两年有效期内的开采总量，严禁超总量开采。开采量达到核定总量时，采矿权废止。严格执行国家国土资源部《关于加强海砂开采管理的通知》要求：海砂（砾）采矿权由国土资源部委托省级人民政府国土资源主管部门以招标拍卖挂牌方式出让。海砂（砾）采矿权价款以现金方式一次性缴纳。

2.加强专项税收管理。注重采取税收方式，平衡市场需求关系，增加财政收入。2015年7月，海南省人民政府办公厅发出《关于调整部分资源税税率及开征海砂资源税的通知》，河砂适用税率调整为3元/立方米，并且对海南全省行政区域内开采海砂的单位和个人征收资源税，税率为3元/立方米。建议根据生态严控的政策趋势，再次上调河砂、海砂开采资源税。

3.各级海监机构执法人员不仅积极参与打击非法采砂专项执法行动，而且要特别注重加大市（县）级大队对所辖海域的监管力度，不断提升县级大队执法能力，采取专项执法与蹲守值班监控等方式，形成执法合力。

（二）全岛统一商标销售，全方位严格管理

传统的开采、运输和销售方式，是不分资源性质，全部装车发运，路途抛洒，粗放加工，浪费资源。要通过广泛宣传和制订制度，指导各企业改革销售方式。

1.鼓励和支持相关企业将河砂就地进行初加工，分类销售。按规格可分为五类：大卵石、中卵石、小卵石、粗砂、细砂。分别包装，注明品牌、规格、数量、产地、企业地址和联系方式等，以便科学管理和有效使用。充分考虑搬运方便，每袋重以50公斤为宜。这样既有利于运输管理，又有利于产品监督。

2.海砂的砂源有很大一部分是从广西和雷州半岛进入海南省。要加大力度打击非法运输海砂进岛。合法进岛的海砂，按招标方式组织有资质的企业，指定做好海砂淡化处理和包装销售。

3.指导和要求采砂企业，在开采作业的用人问题上，除了技术工种和主要管理人员外，应尽量优先使用本村劳动力，以增加村民经济收入。

（三）强化管理责任，加大执法力度

对各类海砂采场，必须在严防生态破坏和确保税收前提下，再增加海砂淡化要求责任，包括责任企业、责任人、淡化地点、淡化标准、验收责任等，从源头上防止海砂未经淡化或淡化不达标准而进入建筑市场。

以刑罚手段严厉打击砂源盗采犯罪。2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，明确了非法采砂行为的罪名认定，全面细化相关认定标准。