环岛路一带沙滩屡现乱石堆

　　1月上旬，福建当地媒体报道称，厦门旅游名片环岛路沙滩上堆放着大量建筑垃圾。它不仅破坏昔日沙滩美感，而且有游客因赤脚在沙滩上玩耍不小心被“扎”伤，流血挂彩。

　　这不是建筑垃圾第一次“伤”人。2015年12月20日，深圳光明新区堆土垮塌，造成多人死亡。同年12月24日，陕西西安市三桥附近，因有人误将建筑垃圾填入井内，导致污水淹没路面，多辆轿车被淹熄火。

　　“我们对建筑垃圾管理问题认识严重不足。”中国城市环境卫生协会建筑垃圾管理与资源化工作委员会常务副主任、北京建筑大学教授陈家珑认为，长期以来，我国既没有考虑到建筑会成为垃圾，也没有把建筑当作产品对其回收、处理问题进行规划。

　　中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授曹明德表示，由于施工落后、管理粗放、政策混乱、产业化不足等原因导致我国建筑垃圾泛滥，而相应行业标准缺乏、处理技术落后等，又导致我国建筑垃圾资源化处置企业数量少、资源化利用率低。

　　建筑垃圾泛滥、危害大

　　“建筑垃圾主要分为两类，工程刨土和旧建筑拆除废弃物。”陈家珑2014年参与九三学社中央、住建部组织的我国“建筑垃圾资源化利用”问题调研发现，改革开放以来，我国国民经济发展迅速，大规模现代化建设带来建筑业蓬勃发展的同时，也造成了建筑垃圾泛滥。

　　2014年，国家统计局统计年鉴结果显示，我国从有统计数据的1995年开始到2013年止，全社会房屋施工面积超过996.8亿平方米，竣工面积突破433.6亿平方米。但由于管理意识匮乏，我国并未在规划中安排建筑垃圾处理费用，以至于其数量激增。

　　“以前房屋建设产生的工程刨土，施工方以回填形式处理，现在高层建筑不但不需要刨土回填，而且越挖越深。”陈家珑称，近年来，我国城市地下交通、管廊发展迅猛，且城市因规划、商业利益、政府政绩等原因拆除旧建筑数量也急剧增加。

　　据统计，我国目前建筑垃圾年产生量约35亿吨。其中，工程弃土约20亿吨，建筑废弃物约15亿吨。在建筑施工过程中，每1万平方米会产生200吨至900吨建筑垃圾；每拆除一万平方米旧建筑，会产生7000吨至13000吨建筑垃圾。

　　陈家珑研究发现，我国建筑垃圾数量已占到城市垃圾总量的50%至90%。建筑在建材生产、建造、使用、拆除等生命周期内消耗全球水资源的42%、能源和材料的50%、耕地的48%，对全球空气和水污染占比达50%。在我国能耗结构中，建筑能耗占据44.7％。

　　但我国现有建筑垃圾处理方式简单、粗放，主要为简单堆放、填埋。陈家珑称，其常在地、田中随处堆放，很少考虑环境保护问题。曹明德表示，建筑垃圾随意堆放、填埋不仅会对地表、地下水源造成严重污染，而且会释放填埋气体（landfill gas），污染城市空气。

　　曹明德称，建筑垃圾在填埋场自我分解会产生高污染渗透性液体及腐败气体。这些液体伴随雨水的淋溶、冲刷、浸泡，不但会污染填埋场周围地表、地下水，而且会增加其土壤重金属含量。腐败气体，除污染空气外，可能因含有甲烷成分的易燃易爆气体，引发火灾。

　　曹明德的分析不无道理。深圳市光明新区堆土垮塌事故也曾引起爆炸。尽管事故调查结果尚未完全明了，但是中石油工作人员曾公开称，“不是西气东输管道爆炸引发塌方，而是塌方引起了爆炸。”他还称，若是管道爆炸，威力会远大于此。

　　现有管理方式简单粗放

　　建筑垃圾处理不当引发后果如此严重，通常如何处理？陈家珑与九三学社中央组织的多位专家调研发现，建筑垃圾在我国大多数城市周边被随意堆放或填埋，且大部分未经技术处理，导致大量土地被侵占。

　　目前，我国建筑垃圾总量只增不减，以至于多地垃圾填埋场容量越来越小。据媒体报道，深圳随着城市建设速度的逐年加快，三条地铁线同时开工，余泥渣土产生量以10%左右的速度逐年递增，现有余泥渣土受纳场，消纳能力已明显不足。

　　曹明德认为，建筑垃圾排放量逐年增加与我国建筑设计粗糙、短命、施工技术落后等原因密不可分。陈家珑则认为，我国旧建筑仅有10%因寿命到期而拆除，90%是因城市规划、商业利益、地方政府追求政绩等原因被拆除。

　　在陈家珑看来，我国长期以来对建筑垃圾认识不足，绝大多数城市发展规划中没有建筑垃圾资源化利用相关内容，处理理念落后。建筑垃圾的产生、运输、处理、再利用，涉及住建、城管、市政、环保、国土等多个部门，但各地主管部门不一，且监管环节彼此孤立。

　　陈家珑认为，我国建筑垃圾管理体系庞杂，牵扯规划、土地、环保各个方面，一个环节有问题，整个项目就会停滞不前。目前虽以市政管理部门为主，但其职能仅限于运输与消纳许可，缺乏全局统筹规划及监管能力。

　　曹明德表示，法规欠缺、政策混乱、管理粗放、处理技术落后、源头减排缺乏约束机制等，是导致建筑垃圾泛滥的重要原因。西方发达国家大多实行“建筑垃圾源头削减策略”，但我国目前适用于其管理的法律法规，均将其作为“垃圾”而非“资源”予以规制。

　　据不完全统计，我国已有年处理建筑垃圾能力在百万吨以上的生产线70多条，小规模处理企业几百家，建筑垃圾资源化利用率达5%左右。西方发达国家建筑垃圾资源化利用率平均达70%以上，欧盟达90%、日本、韩国达97%以上。

　　“环保是要有成本的，但成本不能由生产环保产品的环保企业承担。”陈家珑称，我国《房屋建筑与装饰工程预算定额》等规章制度，没有将拆除建筑垃圾的处理费用预算在内，从而形成了生产垃圾者不承担费用、不处理，让垃圾处理者负责、承担费用的体制。

　　“这明显不合理。”陈家珑认为，许多企业因没有利润或利润微薄，通常不愿介入建筑垃圾处置，主要原因在于用地批复难、选址难、环评难、投资强度低、直接经济收益少等原因严重制约其资源化利用。

　　标准体系及立法不完备

　　“现行法律法规体系主要关注的是建筑垃圾的‘减量化’‘无害化’处理。”曹明德认为，建筑垃圾资源化再利用需要国家、地方政府产业、土地、财政、税收等政策支持，但我国现行法律法规体系并没有对建筑垃圾的“再利用”资源化率作出明确规定。

　　曹明德建议，我国通过立法进一步明确、提高建筑垃圾资源化率，把城市资源化率和建筑垃圾固定处置设施建设运营状况、处置能力，纳入地方政府政绩考核指标体系，并构建建筑垃圾循环利用法律制度，逐步形成污染者付费、“零”废弃及责任分担原则。

　　但陈家珑研究发现，我国建筑垃圾资源化利用“没有一个系统的技术标准体系”，无法为其提供完善的技术支撑，现已发布和正在编制的21项行业标准，主要集中在产品的应用上，在基础、拆除、分类、资源化生产等方面的标准几乎为空白。

　　陈家珑呼吁，将原建设部2005年修订出台的《城市建筑垃圾管理规定》“升格”为法律。曹明德则以为，虽然专门立法可以覆盖建筑垃圾资源化利用全部环节，立法效果可能也会相对明显，但是从实然角度看，其现实操作性不足。

　　事实上，我国《大气污染防治法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》《城市建筑垃圾管理规定》等均有条款涉及建筑垃圾管理问题。比如：《大气污染防治法》规定施工单位对“建筑土方、工程渣土、建筑垃圾应当及时清运”及进行资源化处理。

　　《大气污染防治法》还规定了责罚条款。“施工单位对建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及时清运，或者未采用密闭式防尘网遮盖的”，县级以上住建部门可以处1万元以上10万元以下罚款，“拒不改正的，责令停工整治”。

　　曹明德认为，该法主要是从扬尘污染防治角度予以规范，而且只是概念性规定，没有规定具体实施办法或实施细则，对建筑垃圾管理问题规制力度并不强。《循环经济促进法》虽从源头上对建筑垃圾的产生进行了规制，但没有形成配套、完备的责任制度体系。

　　《固体废弃物污染环境防治法》明确了对建筑垃圾现场检查制度的监管责任、固体废弃物处理的申报登记与许可证制度，要求从源头上控制固体废弃物的产生。但其着眼点依然在末端治理，并未从建筑垃圾产生、处置全过程对其加以规制，且未涉及资源化利用问题。

　　相比之下《城市建筑垃圾管理规定》较为完备。它不但规定对建筑垃圾实行处置收费制度，而且明确了其生产者、运输者、处理者的责任，还设置了详细的不按规定处理的罚则，但对建筑垃圾的规制仍停留在传统控制生产与运输环节。

　　比如：它在第7条规定，处置建筑垃圾要获得市容环境主管部门核准，却未明确核准后具体处理方式是什么。第4条规定，要对建筑垃圾实行减量化、资源化再利用，却未明确监管部门及职责。因此，曹明德建议，对其修订或出台行政法规《建筑垃圾管理办法》。

　　“在《建筑垃圾管理办法》中将建筑垃圾的资源化利用制度进行具体规定。比如：可以细化建筑垃圾回收制度、优化建筑垃圾资源化利用的生产者责任延伸制度、健全建筑垃圾资源化利用的经济激励制度等。”

　　陈家珑则以日本、韩国为例称，这些国家有《建设循环利用法》《建筑废弃物再生促进法》等专门立法规制建筑垃圾资源化利用问题，“我国现在强调依法治国、依法行政，如果国家没有上位法，地方政府将难有作为。”

　　编后语：进入“十三五”新时期之后，不少地方的两会陆续召开，布局新常态下的各项工作，而其中环境污染治理又成为重点之一。作为阻碍城市发展的建筑垃圾处理，相关讨论在各地的两会中不断露面。其中，宁夏两会表示推进工业固体废弃物综合利用，呼吁采取有效措施推进工业固体废弃物利用，河北则表示要提高1700万吨建筑垃圾利用率，建筑垃圾如何处置也成为其他省份“两会”热议的话题。

　　据了解，业内有一个计算公式，每新建1万平方米建筑将产生建筑垃圾600吨，拆除1万平方米建筑将产生建筑垃圾1.35万吨，以此来算，我国每年建筑垃圾产量惊人，资源化潜力也极大，未来将成为朝阳产业。建筑垃圾资源化处置是一项长期的事业，我们希望政府积极借鉴他国经验，出台切实有利的政策与法规支持这一产业，让建筑垃圾处理有法可依，不再成为难题。

编辑：ls