编者按：同一片土地，却交叠着多个互相“打架”的规划——四川省南江县一省级风景区里还有大片采矿区，在风景区规划中是生态保护和旅游用地，在当地矿产资源利用规划中却是采矿区。土地性质说不清，这些地就没法好好利用。各类空间性规划，背后都有各方的利益诉求。当生态保护遭遇了权限和利益纠葛，到底该谁为谁让步？此类事件也并不少见，在湖南也曾经发生过采砂区与洞庭湖江豚保护区重叠的事件（相关阅读：湖南采砂区与洞庭湖江豚保护区重叠 水利厅称没影响），洞庭湖中仅剩的约90头江豚，与挖砂船争抢生存空间。如今，四川南江也遇到了同样的问题，生态保护与矿山开采，该何去何从？

　　四川省南江县规划局副局长赵文波至今仍记得，一次会议上，不同规划编制部门就光雾山风景名胜区的开发拍桌子瞪眼睛的场景。

　　一方坚持应规划足够的服务接待设施，“一到红叶节，大批旅客就在洗脚房睡椅子，能有床铺盖都算运气，不建旅馆咋得行？”另一方则坚持只能在此栽树植草。“吵得声音之大，楼上都听得到。”

　　规划“打架”怎么办？1月19日，四川省城乡规划委员会已审议通过该县“多规合一”规划。这是2013年底启动“多规合一”试点以来，四川首批审议通过的两个“多规合一”规划之一。

　　中央城市工作会议亦明确提出，要统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。“这实际上就是解决规划‘打架’，形成‘一张蓝图’。”省住建厅相关负责人坦言。

　　深阅读

　　各类空间性规划，背后都有各方的利益诉求。各部门有不同意见，都拿得出各自的理由。日前，四川省已审议通过首批两个“多规合一”规划，以期形成“一张蓝图”。为何要“多规合一”？规划制定过程中有哪些曲折与经验？记者为此走访了该省首批“多规合一”试点县之一的南江县。

　　1 规划“打架” 

　　不同规划图重叠在一起可看到，省级风景区里还有大片采矿区

　　1月27日晚11点，巴中市南江县规划局会议室，只有投影仪亮着灯，在幕布上打出一张规划图，这是反映南江县空间利用的图纸，能看到东北部有大片绿色，代表神门省级风景名胜区。但扎眼的是，一长溜褐色图块亦镶嵌其中，那是柳湾—沙坝铁矿采矿区。

　　省级风景名胜区里，为何有大片采矿区？二者难道不冲突？“会（冲突）啊，但几个规划就是这样布局的嘛。”一位业内人士透露，同一片地，在当地风景区规划中是生态保护和旅游用地，在当地矿产资源利用规划中却是采矿区。

　　上述对光雾山风景名胜区开发问题的争议，也是同样的道理。该县现有18种进行空间布局的各类规划，还有30多种规划涉及空间利用。在赵文波看来，或多或少有冲突。单就南江县城市总体规划与土地利用总体规划为例，将两者重叠在一起，就能看到差异图斑（即不同点）3123个，涉及面积达38.4平方公里。

　　南江县“多规合一规划”编制单位、省城乡规划设计研究院总结，该县在区域空间保护与利用方面有四大问题：生态空间未得到有效保护、生活空间与生产空间协调不足、生产空间分布零散、设施空间缺乏统筹。

　　对此，县发改局负责人孟晓川有尴尬的体验：县里东榆工业园曾设法引入某项目，从该县城市总体规划看，项目与之没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”——和县里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”

南江县楼房都建得很高，因为境内平地少，建设用地少，不同规划间对建设用地的争论也就激烈。

　　2 “劝架”之难

　　“多规合一”难做，其根本源于各部门的利益之争。意见不同听谁的？谁来仲裁？

　　2013年12月，南江县启动“多规合一”规划编制工作。私下里，几乎所有参与者的共识是——这是“让人头疼”的难事儿。

　　难在哪儿？该省城乡规划设计研究院院长高黄根认为，不同规划间存在“技术障碍”。编制主体各异，各类规划的政策、标准等往往不同。仅以用于定位的坐标系而论，小小的南江县竟有十余种之多。“数值相同的一个坐标，在Ａ规划中是一条河；在Ｂ规划中就可能是一片田。”

　　在一位业内人士看来，这还只是表面。“多规合一难做，根本源于各部门的利益之争。”各部门在编制自己的规划时，空间布局往往会倾向有利于自己的方向。毕竟，这也是一种“权力”。他特别提到南江县国土和林业部门的争论，“林业恨不得把所有田都退耕还林，国土则希望更多留作基本农田——一个为了生态问题，一个为了吃饭问题，谁有错？谁又会主动让步？”

　　各个部门意见不同时，难道没有“仲裁者”？省住建厅相关负责人坦言，这方面我国缺乏顶层设计，缺乏统领区域空间保护利用工作的总体规划。与此同时，各部门规划又分别有不同的法律法规为依据，如土地利用总体规划依据《中华人民共和国土地管理法》，城市总体规划依据《中华人民共和国城乡规划法》，况且各编制单位大多平级，“遇到矛盾当然就各找依据，谁也不服气”。　　

　　3 解决之道

　　从各部门相互争论，转向与相对中立的“底图”比对

　　南江县成立了“多规合一”领导小组，县委书记任组长，县长任执行组长。2014年起接连召开会议，各相关部门会商。几乎每次都有县里“四大班子”的一把手坐镇。县规划局工作人员笔记显示，2014年10月14日，县长李善君主持会议，县政协主席和国土、农委、发改、住建等十余个部门领导参会；12月18日，县长李善君再次主持会议，县人大主任和有关部门、乡镇负责人参会……

　　“很多争执不下的问题，主要领导重视，就好办很多。”一位业内人士认为。

　　不过，“一把手”解决不了所有问题。县环保局副局长郭正威感觉，讨论“多规合一”的会议，和平时行政会明显不同，更像各部门在集体决议。“每个部门背后，都有它所代表的一个领域和相应规则，不是县里能解决的。”一位知情人士表示。省住建厅相关负责人则认为，单靠各个部门协调，或许最终能将多张规划图合成一张图，但不能保证它是最科学的。

　　在省住建厅指导下，南江的办法是先画“底图”——邀请第三方专业机构，先综合评价空间资源，将全县区域划为生态高敏感区、敏感区、一般敏感区和低敏感区；再据此分别安排生态、生活、生产和区域设施空间，形成科学的、理想状态下的空间格局规划，即“底图”。下一步，再将各部门空间规划与“底图”比对，不符合的原则上按“底图”调整，的确无法调整的内容，在符合底线要求的前提下可局部保留。

　　“从各部门相互争论，转而和相对中立的‘底图’比对，这提高了协调效率，同时兼顾了科学性。”省住建厅相关负责人说，以神门风景名胜区的采矿区为例，“底图”中该地被确定为生态高敏感区，以此理由叫停矿区，相关部门并未提出异议。

“多规合一”后，不同部门间各自审批的现状有望改变。

　　4 待解难题

　　如何突破执行难点，形成可复制的试点经验

　　去年12月，南江县“多规合一”规划正式出炉并上报。今年1月19日，省城乡规划委员会审议通过，并要求尽快转入规划实施阶段。

　　当地一位业内人士的第一反应是，“有了规划，要是没人执行怎么办？”

　　这并非杞人忧天。“多规合一”规划目前缺乏法律法规支撑，也没有惩处违反者的相应规定。南江县国土局总规划师尹强坦言，“多规合一”规划的建设用地面积总量，较该县土地利用总体规划有所增加。而省国土厅规划处处长谢明坚持认为，当两者冲突时，应以有法律效力的后者为准。

　　四川省住建厅相关负责人表示，“多规合一”并不取代其他空间规划。它的落地实施，可通过逐步修改各现有空间规划，消除其与“多规合一”规划的差异来实现。然而谢明认为，有些差异难以更改，“像建设用地指标，就不可能改变。”

　　南江的办法，在统一的相关数据库和坐标系基础上，构建信息共享管理平台，将规划、发改、国土、环保等部门业务管理信息系统接入，所有相关规划都在该平台上进行审批和监督等工作。该平台预计将在年内建成投用。县规划局辟出了一间屋做“多规合一办公室”，连门牌都是用红色打印纸打出来的。“不快点成立不行，执行过程中各个部门的矛盾，都要它来协调。”县规划局局长张岚半开玩笑地感叹。

　　该省住建厅相关负责人认为，一旦四川形成可复制的试点经验并被中央采纳，相关法律法规也可能会有相应调整。

　　观点

　　要不明确事权界限 要不合并部门

　　江苏省城市规划设计研究院副总规划师 唐历敏

　　“多规合一”真正实施起来是很难的，因为各个部门的事权相互打架，部门分割带来利益问题，都想保护好自己的“一亩三分地”，甚至想插手到其他部门的领域。要解决这一问题，最好能把部门事权的界限界定清楚，比如国土部门就只管下达建设用地指标，规划部门只管空间位置的落实。

　　另一种办法，是合并部门。上海将规划和国土部门合并在一起，深圳则将规划、国土与海洋部门合并在一起，这类机制改革有利于沟通和矛盾的解决。

　　他山之石

　　多规合一其他省市这样做

　　厦门

　　成立以省委常委、市委书记为组长，市长、人大主任、政协主席为副组长的工作领导小组，绘制“一张蓝图”，建立“一个协同平台”，实现信息资源共享共用和各部门业务的协同办理；推行“一张表”审批流程；形成“一套机保障机制”，建立业务联动、监控考核制度。

　　广州

　　推行国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划“三规合一”。明确可调整的建设用地数量及规模，确定建设用地规模及其他相关控制线。

编辑：金哲