摘要：在矿产资源利用方面，要摒弃把生态环境保护和发展对立起来的片面化、绝对化观点，科学把握生态和发展辩证统一的关系，统筹协调资源利用与生态保护之间的关系，这样的保护是积极的保护，既可以实现资源利用效益最大化，也能更加主动地保护生态环境。
编者按：在去年的中国国际矿业大会上，国土资源部部长姜大明表示要努力实现新形势下的矿业持续发展。众所周知，矿产资源是不可再生的资源，而社会的发展又离不开矿山资源，合理地开采利用矿产资源，成为当下矿业发展的重要课题。
砂石骨料作为矿产资源的一种，满足了国家绝大部分的建设工程。没有砂石骨料，就没有一切建设。随着国家整体进步，生态、文明及和谐的社会发展理念要求我们不得不审视以往的开采方式，探索一种新的绿色可持续发展道路。
为了给砂石企业搭建一个快速了解行业现状和发展的平台，推动行业技术交流，中国砂石骨料网、广东鸿威国际会展集团于5月9日—11日联合举办“2015中国国际砂石技术与装备展”和“第二届中国砂石骨料行业技术发展（国际）论坛”，论坛主题为“绿色环保、转型升级、永续发展”，该主题与本文作者——西安市国土资源局矿产资源管理处处长郑世骅的观点不谋而合。加强矿产环境保护，最大程度地减少矿产开发对生态环境的破坏，探讨砂石行业的永续发展模式，是目前砂石行业亟待解决的问题，也是整个行业转型升级、实现永续发展的需要。
摘要：在矿产资源利用方面，要摒弃把生态环境保护和发展对立起来的片面化、绝对化观点，科学把握生态和发展辩证统一的关系，统筹协调资源利用与生态保护之间的关系，这样的保护是积极的保护，既可以实现资源利用效益最大化，也能更加主动地保护生态环境。经济发展与环境保护不是对立的矛盾体，而是辩证统一的关系，需要用科学的态度来对待，努力寻找二者的契合点。不能孤立地看待矿产资源开采带来的不利一面，更要看到它在经济建设和社会发展中发挥的巨大作用，发展中的问题还要在发展中寻求解决之道。
关键词：生态文明 环境保护 矿山资源 开发利用
当前，在推进生态文明建设，强调保护环境、保护资源的同时，矿产资源的开发利用不可或缺的一直在进行中。那么，怎样正确理解和把握资源的保护与开发利用两者之间的关系呢？在此，根据一些实践及自己的理解，谈一点个人认识。
矿产资源利用不具有原罪
矿产资源是人类赖以生存和国民经济持续发展的重要物质基础。矿产资源是工业的粮食、经济的血脉，是生态文明建设的物质基础、能量来源、空间载体和构成要素。人类发展的历史，伴随着对自然资源的利用和驾驭。远古时代，先民们刀耕火种、结绳记事，慢慢地，人们进入石器时代，可以制造工具来改进生产方式和生活方式。随着文明的进步，人们对自然资源的利用更加自觉。秦岭不仅自然景观优美，而且动植物种类繁多，特别是矿藏丰富，开采历史悠久。《山海经》、《新唐书地理志》、《宋史食货志》、《清
· 通典》等古文献中就有陕西矿产开采的记载。可以说，正是秦岭矿藏的开采利用，为我们祖先创造世界上最光辉灿烂的青铜文化提供了坚实的物质基础，没有矿产资源的开采利用，就没有中华文明的发展和进步。随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步快速推进，我国对资源的需求刚性增加，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，不断改进矿产资源利用方式，提高矿产资源利用效率，是推进生态文明建设的应有之义。
矿山开采确实带来不少环境问题，这是事实。就现有建筑石料矿山的生产方式来说，露天开采是开发利用方案所允许的，并且这类矿山除开采加工现场会出现粉尘、噪音之外，并不产生其他有害物污染。况且国家屡次提出的淘汰落后产能的安排，也没有涉及建筑石料矿山。对于矿产资源开采利用，应当以生态文明理念引领产业发展，通过抬高门槛，设立有限的规模化现代化矿山，集约节约利用国土资源，加大企业对生态环境的修复力度，从更大范围保护生态环境。
为此，国家已开始积极推进绿色矿山、和谐矿区建设，要求矿山以实现矿产资源集约利用为核心，做到开采方式科学、生产工艺先进，企业管理规范、矿区生态环保、矿区社会和谐，总体目标是“开矿一处、造福一方，开发一点、保护一片，矿区和谐、科学发展”。
在矿产资源利用方面，要坚决摒弃把生态环境保护和发展对立起来的片面化、绝对化观点，科学把握生态和发展辩证统一的关系，统筹协调资源利用与生态保护之间的关系，这样的保护是积极的保护，既可以实现资源利用效益最大化，也能更加主动地保护生态环境。
经济发展与环境保护不是对立的矛盾体，而是辩证统一的关系，需要用科学的态度来对待，努力寻找二者的契合点。不能孤立地看待矿产资源开采带来的不利一面，更要看到它在经济建设和社会发展中发挥的巨大作用。发展中的问题还要在发展中寻求解决之道。既不能不顾生态环境承载力，只追求眼前经济利益搞“竭泽而渔”，也不能因噎废食，离开经济发展谈环境保护是“缘木求鱼”。
大家知道，青藏高原被誉为世界屋脊，是生态环境最奇特、生物资源最丰富的自然资源宝库，也被称作“中华水塔”。但这里也是国家矿产资源重要接续区，国家采取优先保护生态环境的方针，在此前提下积极推进找矿突破战略，实施了“青藏专项”地质矿产调查与评价工作，调动地勘单位和市场找矿主体的积极性，探索勘查开采、选冶加工一体化的新路径，推进整装勘查、整体开发，科学合理地布局大矿、储备小矿。同样，东北的大兴安岭地区，是国内面积最大的天然林自然保护区,其生态地位非常重要，森林、湿地、草地交互构成三大生态系统，对维护区域生态平衡和国家生态安全有着巨大作用。但国家在这里也部署开展地质找矿，划出一定区域用于矿产资源开发，从而对其他区域实施更有效的保护。西南、东北两大公认的生态脆弱地区的事例说明，统筹协调资源利用与生态保护之间的关系，充分体现“在保护中开发，在开发中保护”的原则，这样的保护是积极的保护，既可以实现资源利用效益最大化，也能更加主动地保护生态环境。从国内外一些成功的经验来看，开采矿产资源留下的环境问题通过矿山环境恢复治理来跟进，可以实现生态恢复或环境再造，甚至建设成矿山公园，成为旅游景点，转化为旅游资源。
保护秦岭生态，严控采矿权设置
对西安来说，加强生态环境保护，重点在秦岭，必然涉及矿产资源开采利用问题。秦岭是中国南北气候和地理分界线，是长江黄河两大水系的分水岭，也是西安城市重要的生态安全屏障和水源供给区。单纯从生态保护来说，采取多么严格的措施都是必要的，最好在秦岭区域不设置一个矿权，把所有开采行为从秦岭山中清除出去，还秦岭以原生态的自然风貌。然而，能否完全禁绝秦岭矿产资源开采利用？就目前来说，这种愿望是难以完全做到的，也不符合科学可持续发展的要求。
矿业不是西安市的支柱产业，在全市经济社会发展中处于从属地位，但建筑石料类矿产资源的开发利用对城市建设起着不可替代的作用。
在矿业权设置方面，西安市坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，按照控制增量、减少数量、提升质量的总体要求履行管理职能。严格审核矿权设置，严格控制矿权数量，努力做到资源开发与环境保护协调发展。具体来说：
一是编制实施了《西安市矿产资源规划（2006年—2020年）》，突出生态环境保护优先原则，划定了10个禁止开采区、9个限制开采区和12个适度开采区。二是编制实施了市级和区县级矿业权设置方案。总的原则是，平原区合理设置旱砂和粘土矿业权，限期关停规划区外的砖窑和采砂场，对土地进行复垦整理；秦岭北麓偏重于“限”和“禁”，妥善处理好秦岭北麓矿业权设置与生态环境保护之间的关系，最大限度地降低矿产资源开发对生态环境的不利影响。三是编制实施了《西安市矿山地质环境保护与治理规划（2010-2020年）》，划分了重点保护区、重点预防区、重点治理区和一般治理区。
2004年之前，全市有矿业权133个（其中探矿权27个，采矿权106个）。从2005年起，经过数次秦岭北麓矿山整治和矿产资源开发秩序整顿，截至目前，西安市秦岭北麓有合法手续的矿业权已经减少到61个（其中探矿权21个，采矿权40个），分布在蓝田、周至和户县三个县，临潼区、长安区在秦岭山区已没有采矿权设置。
在矿产资源管理工作中，西安市坚持保护秦岭生态环境优先的原则，一方面加大小散乱采矿企业的关闭整合，关闭了一批生产方式粗放、严重破坏环境的采石矿山和众多占地面积大、破坏耕地严重的砖窑；一方面积极推进矿产资源规模化集约化现代化开发利用，取得了明显的生态效益和社会效益。
虽然西安在矿产资源管理方面做了大量工作，取得了一定成绩，但是结合秦岭生态保护提出的新要求，应当制定更加严格的秦岭北麓矿产资源限制开采、逐步关停的路线图和时间表。为此，西安市国土资源局在2013年9月《西安市秦岭生态环境保护条例》颁布后，制定印发了《关于全面加强探矿权管理有关问题的通知》，提出全市现有的探矿权在2017年底前结束探矿工作，提交勘探报告，具备探转采条件的可转为采矿权，未提交勘探报告的不再保留探矿权。按照这一目标，西安地区探矿权将于2018年全部有序退出。
2014年7月23日，西安市国土资源局召开了全市矿产资源整合推进现场会，把矿山整合作为矿产资源管理工作今后几年的重要任务，充分发挥市场在配置资源方面的主导作用，通过3-5年的努力，力争达到矿山数量和矿区面积减少、矿山产出效益和生态恢复面积增加的目标，提出整合后矿山数量减少30-50%的量化指标，力争达到矿山数量和矿区面积“双减”、矿山产出效益和生态恢复面积“双增”的目标，使全市矿产资源管理真正达到提质增效升级效果。
一是加大秦岭北麓矿产资源整合力度，走集约节约发展道路。二是加大矿山环境恢复治理力度。按照“谁破坏、谁治理”的原则，将“边开采、边治理”的要求落实到位。三是积极探索建立矿业权退出机制。在矿山整合中，对现有矿山要从严监管，采取不同方式处理：对企业违法违规生产的，限期整改直至吊销采矿许可证；对综合考虑市场需求和环境承载力予以保留的矿山，一次性给定开采期限，足额收缴矿山地质环境恢复治理保证金等，有效期满将矿山复绿后予以关闭；对现有不具有优势的矿山实行政策性退出。
建筑石料矿需要推进规模化集约化现代化开发利用
西安这些年来处于大发展时期，对于最基本的砂石砖瓦需求很大，全凭本地资源支撑，据不完全统计，目前西安约有130余家商品混凝土企业，年产商品混凝土4000万方，消耗石料约4000万吨、沙子2800万吨、水泥1200万吨。其中开山石只有约600万方，其余为河卵石。随着西安建设步伐加快，各项建设对建筑石料的需求持续不减，显然短时间全面关闭所有矿山既不现实，也不可能。我们只能通过整合现有矿山等措施，合理布局有一定规模的建筑石料基地，提高企业规模化、集约化生产水平，妥善解决资源利用与生态环境保护之间的矛盾。减少数量、提升质量，以改革创新精神推动规模化集约化现代化开采，有助于更好地保护秦岭生态环境。目前户县正在兴建一座大型矿山，建成后可作为建筑石料供应基地。该矿在筹建过程中受到国土资源部、省国土资源厅和中国砂石协会的关注，上级领导对户县采取疏堵结合方式，规范有序开采建筑石料的做法给予肯定，要求将该矿山建设成开发利用建筑石料矿产的标杆。对西安这样的大城市来说，如果能够有3-5处类似规模化矿山，将有助于通过政策引导和市场挤压关闭现有的数十家采石场，从而使全市建筑石料供应体系产生革命性变化。同时，对于平原地带的众多砖瓦窑，也要加快资源整合，通过建设现代化自动化生产线，形成规模化生产，更好地保护耕地，节约土地。目前西安市长安区正在建设东部新型建材基地，已形成积聚效应，临潼区、户县已有企业投产，经济效益、社会效益和环境效益初步显现，值得推广。通过资源整合，运用新技术新方法，提高企业规模化集约化生产水平，达到资源开采和环境保护双赢的局面。
要大力推进绿色矿山和谐矿区建设，将矿山企业的“三率”考核作为矿山年检的重要内容，强化矿产资源开发效率的过程监管。加强储量动态监测、开发利用统计年报与开发利用方案核查，对未按批准的开发利用方案或矿山设计开采的，责令其停止生产、限期整改，整改后仍达不到要求的，要坚决予以关闭。鼓励和支持现有矿山企业通过技术改造，提高科技含量，采取“以奖代补”方式，对节约与综合利用取得显著成绩的矿山企业给予奖励，激励矿山企业推进科技进步。积极推进绿色矿山和谐矿区建设。绿色矿山以实现矿产资源充分利用为核心，以环境保护、土地复垦为标志，以社区和谐、企业先进文化为要求。和谐矿区要做到与周边的社会环境和谐发展，矿业开发做到集约利用矿产资源，开采方式科学、生产工艺环保，企业管理规范、矿区社会和谐，矿区环境生态环保，努力达到资源开采与生态环境保护共赢的局面。
不断加大矿山地质环境恢复治理力度
以往在矿产资源开发过程中，一些矿山忽视矿山生态环境保护，使矿产资源开采造成的矿山地质环境问题成为各级政府关注的重点、社会舆论的焦点、群众反映的热点。为解决历史遗留的矿山地质环境问题，陕西省积极向国家争取矿山地质环境治理项目60个，投入治理资金总额7亿多元，矿山地质环境状况得到了一定改善。但是矿山地质环境问题单纯依靠政府有限的投资还难以完全解决。对此，一方面需要加强宣传，增强采矿权人环保意识，自觉主动在生产过程中维护矿山环境，另一方面需要强化制度建设，严格监管，督促采矿权人履行环境保护义务。根据国土资源部《矿山地质环境保护规定》，目前已要求所有矿山企业必须编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，并在矿山年检中，将履行矿山地质环境保护与恢复治理和土地复垦义务情况作为重要内容。
为解决矿山开采与环境方面问题，近年来我们国家已开始积极推进绿色矿山、和谐矿区建设，要求矿山企业以实现矿产资源集约利用为核心，做到开采方式科学、生产工艺先进，企业管理规范、矿区生态环保、矿区社会和谐，总体目标是“开矿一处、造福一方，开发一点、保护一片，矿区和谐、科学发展”。
2013年6月1日施行的《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》（省政府令第170号），规定在全省实施矿山地质环境治理恢复保证金制度，从而为根本上改变矿山地质环境治理由“政府买单”的不利局面奠定了制度基础。这是做好矿山地质环境治理恢复工作的根本途径、有效方法和重要抓手，有利于“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”政策的落实，有利于及时将矿产资源开采的环境代价内化到企业生产成本之中，有利于促使企业采取保护性开采方法，最大限度地减少对地质环境的扰动和破坏，并对已经造成的地质环境破坏开展积极治理和恢复，从根本上保障矿产资源开发利用与矿山地质环境保护的良性协调发展。
统筹协调资源利用与生态保护之间的关系，这样的保护是积极的保护。从国内外一些成功的经验来看，通过矿山环境恢复治理，可以实现生态恢复或环境再造，甚至建设成矿山公园，成为旅游景点，转化为旅游资源。这项工作做好了，就能够在矿产资源管理与生态保护要求日益提升的新形势下，做到从最高限度保护矿山生态环境，从最低限度保障城市建设对资源需求，达到保护生态环境、资源合理利用、经济社会可持续发展的共赢局面。
作者简介：郑世骅，西安市国土资源局矿产资源管理处处长，法学学士；陕西省秦岭发展研究会研究员，陕西省城市经济文化研究会研究员、理事，西安市法学会理事，西安市环境法学研究会常务理事。
编辑：ls
