一、区域砂石骨料相关联政策分析
　　
　　砂石骨料作为一种资源性开发产品，在生产过程中涉及到矿山开发、河流资源获取，以及由此过程伴生的一系列环境问题，故此在政策规范下行事是从属该行业开发主体必须遵循的前置条件。例如，《茂名市矿产资源总体规划(2008～2015年)》对茂名地区矿山企业界定了明确的准入条件：主要开采矿种应符合矿产资源规划总量调控、规模布局、矿业结构及最低开采规模等要求；具备符合国家规定的矿山开采利用方案、矿山环境影响评估报告、水土保护治理方案；矿山开发设计采矿回采率、采矿贫化率、选矿回收率、综合利用率达到规划要求，对有价值的共、伴生矿产有综合开采利用方案和保护措施；具备与矿产开发相配套的人才、资金、技术和管理等方面的资质条件；对有可能发生的矿山环境问题有保护与恢复治理方案和措施；依法申请办理采矿许可证及用地、环保、安全、工商、税务等证明齐全；对不具备矿山安全生产条件、破坏和浪费矿产资源或造成污染的矿山，要责令限期整改，经验收仍达不到要求的，有关主管部门提请当地县级以上人民政府予以关闭；涉及使用林地的，应当经县级以上林业主管部门审核同意；凡涉及用海和海砂开采的，要按照《中华人民共和国海域使用管理法》规定和有关规章办理用海手续。
　　
　　而根据国土资源部关于印发《矿山储量动态管理要求》的通知（国土资发[2008]163号）和广东省国土资源厅转发国土资源部关于印发《矿山储量动态管理要求》的通知（粤国土资矿管发[2008]337号）要求，全市范围领证开采的金属、非金属、砖瓦粘土、采石场，各类大、中、小型矿山，均须进行矿山储量动态管理监测。目的是适时、准确掌握矿山资源储量保有、变化情况及变化的原因，促进矿山资源储量的有效保护和合理利用。大、中型矿山必须建立矿山地质测量机构，小型矿山必须配备地质测量人员。矿山地质测量机构的职责是依据国家有关技术规范、要求，承担矿山生产有关的矿山测量、矿山地质等工作，负责矿山储量管理，建立矿山储量台帐，编制矿山生产有关图件及《矿山储量年报》。根据市内现有矿山的实际情况，中、小型矿山地质测量工作，允许委托有地质勘查甲级、测量乙级以上的地质队伍进行。
　　
　　为切实加强矿产资源开发利用生态环境保护，推动矿产资源开发健康、可持续发展，保障生态安全，根据国家和省有关规定，广东省出台了《关于进一步加强矿产资源开发利用生态环境保护工作的意见》，“意见”严厉指出，各地、各有关部门要高度重视，充分认识加强矿产资源开发利用生态环境保护的重要性、必要性和紧迫性，突出重点、落实责任，完善机制、源头控制，强化治理、加强监管，全面提高矿产资源开发利用生态环境保护工作水平，确保全省经济社会与生态环境协调、可持续发展。无独有偶，对于砂石生产及运输工作方面，《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十五条明确规定，贮存、堆放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等易产生扬尘物料的，应当采取围挡、遮盖等防治扬尘污染的措施。建设施工场地应当采取围挡、遮盖等防治扬尘污染的措施；施工车辆进出施工场地，应当采取喷淋或者冲洗等措施。装卸、运输、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的，应当配备专用密闭装置或者采取其他防尘措施。
　　
　　二、区域宏观经济运行特点分析
　　
　　2.1高州人口资源经济社会简介
　　
　　高州，广东省茂名市代管县级市。位于广东省西南部，粤西南部，东近南海，南踞鉴江平原，西连广西，北靠云开大山，扼粤桂六县市要冲，东连阳春市、电白区，南接茂南区、北邻信宜市，西南与化州市、西北与广西北流市接壤。高州市矿产资源丰富，已发现的矿种有50多种，矿点矿床310多处。非金属矿主要有煤、油、高岭土、滑石、活性漂白土、稀土、花岗岩、石灰石、钾长石、辉长岩、绢云母、石英矿、磷矿石、石油、硼矿等20多种。其中可用于机制砂石生产的花岗岩总储量21亿立方米以上，品种多，质量好，储量大。高州辖区面积 3276平方公里，人口 130万（2011年末常住人口），23个镇，5个街道办。2012年高州全年实现生产总值372.79亿元，比上年增长11.9%。财政总收入35.96亿元，增长12.5%；公共财政预算收入9.3亿元，增长18%。市区居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别增长14.0%和12.2%。

　　
　　2.2高州上半年社会经济发展基本情况
　　
　　上半年，高州社会经济发展表现稳中向好，投资性增长明显快于消费性增长，但经济活动总体表现远超国家平均水平。其中规模以上工业快速稳步发展，前6月，规模以上工业总产值累计69.43亿元，同比实现37.8%的超高速增长，比国家8.8%和广东省8.2%的增速分别高出29和29.6个百分点；固定资产投资较快发展，上半年，固定资产投资累计实现47.94亿元,增长35.3%；消费类市场平缓发展，上半年累计实现社会消费品零售总额84.89亿元,增长10.8%。从区域社会经济全局来看，属于典型的“投资性市场为主，消费型市场为辅”的结构搭配，这种经济结构特征对于建设砂石的具有很强的拉动效应，活跃的投资建设活动会直接刺激建设砂石的需求的快速增长，进而会促进整个高州地区砂石行业的发展。
　　
　　
　　2.3高州上半年三产发展情况
　　
　　上半年,高州市实现生产总值185.0亿元,按可比价计算,比上年同期增长10.6%,其中第一产业49.21亿元,增长4.8%；第二产业45.14亿元,增长16.8%；第三产业90.65亿元增长7.9%。从产业分布比例来看，第三产业半年度产值接近工农业产值之和，而就增速分析，第二产业增速遥遥领先于一、三产业，其同比增长速度逼近第一产业数值的四倍。显然，高州地区产业结构特征是以第三产业为主导，反向带动一二产业发展的，有别于多数地区“先工后农再服务”的一般规律，而由此对建设砂石需求也会呈现出“现行基量不大，增量急速上扬”的伴生规律。
　　

　　

图2：高州2014年上半年三产量速统计（单位：万元；%）

　　
　　三、区域砂石骨料市场供需现状
　　
　　3.1区域骨料市场需求分析
　　
　　3.1.1历年建设骨料需求变动分析
　　
　　茂名市建设砂石骨料总需求扩张速度较快，7年时间，由2006年900多万吨增加到近2000万吨（2013年），年平均增速为13.5%，从历史数据来看，虽然建设砂石增速总体保持“快进”模式，但2008年和2011年建设砂石也出现过负增长现象，分别为-2.5%、-0.6%，其背后原因在于受08年金融危机牵连，实体建设工程大面积停滞，而随后的“四万亿”刺激计划又将原本处于萧条中的经济直线拉升，但短期余温过后，2011年陷入动力不足状态，部分因刺激上马建设项目成了半拉子工程，停滞不前。随着经济企稳回暖，茂名建设砂石市场需求也开始恢复稳定，并保持一定增速，依据固定资产投资和社会经济建设情况，笔者预计茂名市2014年建设砂石增速有望突破15%,需求总量可达2200万吨左右，其中高州地区增速将高于全市平均水平，建设砂石总需求量预计在300-500万吨之间。

　

　　
　　3.1.2固定资产投资高位增长，房建乏力，建设骨料需求总体强劲
　　
　　今年前两个月固定资产投资额持续增长，实现投资额8.09亿元，增长39.1%；随后在“六路一河两公园”等九项重点建设工程的带动下，今年第一季，高州市实现固定资产投资18.87亿元,增长36.0%；随着各项基础设施发展框架的拉开，固定资产项目的上马，固定资产投资持续增长，1-4月，累计实现固定资产投资26.45亿元，增长35.0%； 1-5月，固定资产投资实现34.98亿元，增长35.0%；上半年，固定资产投资累计实现47.94亿元,增长35.3%。然而，从具体单项固定资产投资情况来看，今年上半年，受房地产市场下滑趋势影响，建筑业（特别是房建）表现差强人意。据统计，上半年全市完成建筑总产值78330万元，仅比去年同期增长2.1%；其他建筑产值1363.2万元，下降高达48.85%。房屋新开工面积持续下降，来自房建方面的砂石需求有所缓和，但得益于城建、基建、公共工程建设等投资的迅猛发展，建设砂石总体需求旺盛。

　　
　　3.1.3重点工程项目发力，拉动建设骨料需求
　　
　　重点工程项目建设投资作为建设骨料需求的主要推手，对建设骨料发展的拉动效果明显。“十二五”期间，茂名市规划建设重点项目达369个之多，计划投资额度超过3000亿元，其中高州市规划重点项目数量排在市域辖区第一位，总投资额度接近100亿元。而今年以来，高州市坚持加快交通基础设施建设、促进产业园区扩能增效、推动中心城区扩容提质“三大抓手”，实现经济的平稳增长。随着城市建设、基础设施建设发展规模的扩大，投资项目不断涌现，高州市在去年实现“七路一桥一中心”的基础上，今年又大力实施“六路一河两公园”等九项重点建设工程，促使固定资产投资呈现稳步发展的态势。截至上半年，高州市固定资产累计投资额47.94亿元，增长35.3%。与此同时，受高速增长的投资建设活动影响，建设砂石需求出现阶段性放量递增现象。
　　
　　
　　3.2区域骨料市场供给分析
　　
　　3.2.1砂石资源分布情况
　　
　　高州境内河流水系较为发达，由此也孕育了丰富的天然砂石资源，以鉴江为代表的大小河流广泛分布在潭头、大井、南塘、曹江、沙田、石鼓等乡镇，每年为高州地区提供了上百万吨建设砂石资源，是高州砂石主要供给源之一。此外，高州蕴藏丰富的矿产资源，包含花岗岩、石灰岩等适于机制砂石生产的料原，据统计，其中花岗岩总储量21亿立方米以上，品种多，质量好，储量大，而石灰石储量也很可观，石灰石主要分布在长坡镇、大坡镇、平山镇、古丁镇、根子镇等地。其中长坡石灰石储量约2000万吨，年开采量超过30万吨。相对密集分布的天然砂石和机制砂石资源为高州地区的发展建设提供了稳定的建设材料保障。
　　

　　

图5：高州建设砂石资源空间分布

　　
　　3.2.2天然砂石开采情况
　　
　　高州先天丰富的天然砂石资源（主要指河砂）长期以来为区域内的发展建设作出了长足的贡献，而依靠传统落后的生产方式获取砂石几乎遍布了全市各个乡镇，据2012年高州市水政监察部门摸底统计结果显示：高州共有采砂点92个，其中持证采砂68个，无证采砂24个。随着建设砂石市场的持续升温，河砂开采演变为疯狂的资源掠夺，非法开采、乱采滥挖，一方面加速了河砂资源枯竭，另一方面给河流生态环境造成巨大的破坏，近两年，市政府对破坏性采砂行为不断开展监督整治，并开展了“三打两建”专项行动，取得了一定的效果。但过度依赖河砂开采的用砂模式不能从根本上消除无序采砂带来的连锁生态危害，从今年政府批准的采砂标段数量来看，全市境内河砂开采点达60处之多，遍及17个乡镇，最小开采规模才0.1万方，最大的也不超过15万方，开采总量高达164.6万方，说明政府并没有从根本上解决“全民采砂”的问题，而“全民采砂”的背后是全民参与生态环境破坏。（详见下表3）
　　
　　
　　3.2.3机制砂石生产情况
　　
　　从茂名地区建设砂石供应来看，建设用砂主要来自于境内河砂开采，而建设用碎石则是依赖人工生产的机制碎石。茂名市国土资源局相关信息披露，鼎盛时期，市域内大小合法非法采石场多达300家左右，但这一数量在2010年被削减至60多家，然而市物价监测中心公布的信息来看，2012年和2013年拥有生产许可证的正规采石场仅仅只有19家和21家，且年生产碎石总量在100万方附近徘徊，若将无证在采的石场产量纳入统计，实际数值要远远高于100万方。以高州为例，2013年境内采石场拥有许可证的为5家，合计产量48万方，但无证开采、证件过期开采的石场数量就超过十家，保守估计非法生产量也远超过48万方的合法开采数量。
　　
　　四、区域砂石价格变化及影响因素分析
　　
　　近年来，建设砂石作为基础性建设原材料越来越受到地方政府的重视，其供需及价格波动对地方基础建设影响也日益深化，为及时掌握砂石价格变动情况，茂名市物价局选取了100个具有代表性的砂石价格监测点，对市域内砂石价格实时监测，从2012年10月份到2013年9月份12个月的统计结果来看，碎石的稳定出厂均价超过70元/m3，河砂的稳定出厂均价超过60元/m3，而中转价格出现了平均20元左右的溢价。其中河砂最低价格出现在2013年1月59.15元/m3，而最高价格出现在2013年9月73.2元/m3，两者差价幅度为23.75%；碎石最低价格出现在2013年1月78.01元/m3，而最高价格出现在2012年10月87.83元/m3，两者差价幅度为12.59%，原因是春节前后部分建设工程处于“休眠期”，若刨去春节前后影响因素，区域砂石价格总体波动较为平稳，基本上保持在±3%的合理区间浮动。

　　
　　五、结论
　　
　　（1）“老行业，新问题”，肩负引导责任的政府自身缺乏引导；
　　
　　高州地区砂石发展一直沿袭的传统自发的开采旧模式始终没有被打破，在市场不断扩张的影响下，无序乱采乱挖伴生的负面作用日益凸显。资源利用率不高、生态环境破坏、恶性垄断控制、民众利益纠纷等问题集中显现，尽管政府四面出击，力图通过行政手段引导地方砂石行业步入健康、有序、可持续的发展轨道，但面对昔日不起眼的老行业衍生的新问题，政府本身缺乏科学系统的指导经验，以至于实际操作过程中事倍功半，甚至于适得其反。以某标段河砂开采为例，河砂最终的拍卖价格折算成单价最终高出市场价格近10元，结果必然导致超额开采、延期开采、盗挖盗采的破坏行为出现；而政府也没有根据城市的发展规划，对砂石生产做出相适应的规划，稳定的砂石生产基地也没有建立起来。
　　
　　（2）市场历史容量偏低，后期膨胀性扩张概率增大；
　　
　　无论是茂名市还是高州地区，相较于同级区域，砂石市场历史容量偏低。这与其社会经济发展结构特征密不可分，统计发现高州地区第三产业总量接近一二产业之和，而对砂石需求影响最大的第二产业产值排在了末尾。但从发展速度来看，上半年二产增速远远领先，高达16.8%，且这一趋势将成为该地区接下来的发展常态，砂石市场也会由此发力，膨胀性需求增长已成为大概率事件，而从近年砂石价格统计结果来看，已经表明了这种迹象。
　　
　　（3）砂石企业家接棒砂石土霸主，历史趋势不可变；
　　
　　笔者对地方砂石发展研究发现，村干部、“黑社会”似乎成了地方砂石老板的代名词，他们通过权力寻租和地方恶势力长期霸占地方资源，侵蚀砂石利益，无约束条件下追逐利润最大化致使资源浪费、环境污染、民众纠纷等事态不断加剧，据有关报道显示，高州市恶势力垄断砂石开采，囤货叫价扰乱市场秩序，影响建设砂石供应稳定，盗采盗挖危害生态环境等事件频发。而随着建设砂石战略地位的提升，从国家到地方开始逐渐重视砂石产业的规范发展，以确保城镇化建设的顺利推进，现代化绿色砂石生产模式在全国范围内正推广实施，新一代砂石企业家在获取经济效益的同时兼顾社会效益，受到政府部门的大力支持和推崇，在此背景下，地方砂石土霸主将成为砂石行业的一个历史缩影。
　　
　　（4）河砂开采为主最终过渡到机制砂石生产，可持续才是硬道理；
　　

　　高州丰富的河砂资源长期以来是建设砂石的主要供给源，据不完全统计信息显示，2013年高州具备许可证开采的河砂点多达60多家，合法年开采量超过100万吨，而同期拥有机制砂石生产许可场数量仅有三家，合计生产机制砂石不到50万吨，单个年生产规模均低于20万吨，且主要生产机制碎石。而过分的依赖河砂开采供给方式，在加快消耗天然砂石资源的同时，给沿河流域生态环境造成了短时间内无法恢复的创伤，水源污染、水体生物锐减、河床破坏、堤坝掏空、河岸线受损等一系列问题直指过渡采砂。尖锐的问题背后实质是现行不可持续的砂石生产模式，而利用现代化生产工艺、工业化生产模式大力发展绿色机制砂石以逐步取缔河砂开采，在确保建设砂石稳定供应的前提下实现砂石生产旧模式到新方法的过渡已成为发达地区的成功经验，可以预见，在短期内不可再生天然砂石资源日趋枯竭及超负荷采砂环境破坏压力下，从传统粗放的河砂开采升级到科学环保的机制砂石生产将成为高州地区的必然选择。

编辑：ls