2014年2月27日，北京连续6天的雾霾终于告一段落，但大气污染问题已成为今年两会的重要议题之一。目前，我国工业污染排放强度大，成为防治大气污染重中之重。本文分析工业领域的大气污染现状，探讨工业大气污染的深层次原因，讨论可以遏制其污染的政策手段。

　　一、我国工业大气污染现状

　　(一)我国大气污染形势严峻，工业化城镇化面临巨大考验

　　随着工业化城镇化进程不断推进，我国大气污染形势日益严峻。中国气象局公布的数据显示，2013年前十个月，全国平均雾霾日数为4.7天，较常年同期(2.4天)偏多2.3天，创下1961年以来最高值。其中，黑龙江、辽宁、河北、山东、山西、河南、安徽、湖南、湖北、浙江、江苏、重庆、天津均为历史同期最高值。

　　与国际标准相比，我国城市空气质量还有较大差距。有相关研究指出，我国500个大中型城市中，只有不到1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准，世界上污染最严重的10个城市，我国就占了7个。总之，如不能及时治理大气污染，我国工业化城镇化已取得的成果将付之东流，未来工业和城市的发展也毫无出路可言。

　　(二)工业废气污染问题严重，电力、钢铁行业成主要排放源

　　工业废气污染物是指工业企业燃料燃烧和生产工艺过程中产生的气体污染物，主要包括二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘等。当前我国工业废气污染排放源主要集中在火电、冶金、钢铁、化工、机械、建材等行业领域。

　　据环保部统计，2012年，二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘等工业排放量分别为1911.7万吨、1658.1万吨和1029.3万吨，占全国排放总量的90.3%、70.9%和83.4%。其中，电力行业排放量占据大头，分别为883万吨、900多万吨、150万吨，占全国污染排放总量的42%、38%和12%。另外，据中钢协统计，其会员企业的二氧化硫和烟(粉)尘排放量分别占全国污染排放总量的3.2%和3.5%。值得注意的是，废气污染排放较多的大量中小型钢厂未统计在内。换言之，钢铁行业也是造成我国工业污染的主要来源之一。

　　

表1 2012年全国废气污染物排放量(单位：万吨)

　　二、工业大气污染治理难的原因分析

　　(一) “先发展，后治理”的观念恶化了工业污染问题

　　改革开放以来，我国工业化进程不断加快。2012年，全国工业增加值达到19.99万亿元，占国民经济的38.5%。然而，重工业在工业结构中的占比持续扩大，2000年-2011年，从60.2%上升到71.9%，由重工业化发展带来的“三高”(高耗能、高耗材、高污染)问题也日益突出。

　　尽管工业大气污染是工业化进程中必须面临的问题，但是由于我国经济增长模式的粗放型特征，以及“先发展，后治理”的发展观念加深了经济增长与环境保护之间的矛盾，恶化了工业大气污染问题。较之经历过此阶段的发达国家相比，我国工业大气污染问题来得更早更严重。因此，转变我国经济增长模式和工业发展理念迫在眉睫。

　　(二)地方政府防治工业大气污染动力不足

　　目前，地方政府在落实工业大气污染防治工作过程中存在着消极因素。一是受制于传统观念。“唯GDP论”政绩观念土壤深厚，短期经济规模和长远环保利益的矛盾，促使地方政府放松对企业污染的监管。二是受制于财税压力。分税制下，地方政府税源有限，执行节能减排的财政支出压力增大。例如，2013年，唐山市用于燃煤锅炉整治、重点污染企业搬迁改造等相关的民生和社会事业的财政预算为67.2亿元，占全市公共财政支出的76.2%。三是受制于就业压力。从某种程度上而言，节能减排意味着工业企业在一定时间内必须降低生产，甚至停产，由此引发的失业问题将直接影响社会稳定，加大维稳压力。

　　地方政府被动治污，导致污染防治力度不强。罚款、停止生产等行政手段难以奏效，甚至有部分企业宁愿罚款也不愿主动防治。大气污染防治出现了违法成本低、守法成本高的极不正常现象。如钢铁行业的环保设施运行费用每吨一百元以上，低负荷运转或者关停环保设备，一个中等规模钢企可每年减少支出数千万元，已超应接受罚款的数额，企业也缺乏防治污染动力。

　　(三)税制改革滞后和环保市场化培育缓慢

　　我国资源税改革推进缓慢，环境费改税工作步履维艰，没有充分发挥市场调节资源级差收入、反映资源价值等功能，从而导致工业企业粗放生产，资源利用效率低，环境污染严重。

　　目前，美国、日本等国环保市场化程度高，在排污权交易等方面积累了丰富经验。而我国污染防治市场化存在着理论研究落后、法律法规不健全、污染排放监管经验不足等问题，环保市场发展较慢。治污手段仍主要依赖向污染企业征收排污费，这与日趋紧迫的环保需求不相符，亟需市场机制来推动减排工作。

　　三、防治工业大气污染的相关政策建议

　　(一)建立工业绿色GDP核算体系，引导地方政府转变观念

　　虽然重化工业是我国难以逾越的发展阶段，但现有资源、环境，不允许我国再走“先发展，后治理”的老路。我国在发展经济同时，必须兼顾环境保护，走可持续发展之路。

　　落实污染防治工作，最终依赖于地方政府。引导地方政府转变观念，树立可持续发展理念，有必要建立工业绿色GDP核算体系。近期，国家统计局提出修订GDP核算体系，有研发支出计入GDP等五个方面的改进，形成《中国国民经济核算体系(2014)》。其中，除了算研发等“加法”项目，我国更需考虑环境污染这样的“减法”项目，在工业GDP中扣除资源损耗部分、环境污染成本，形成工业领域的绿色GDP核算体系。引导地方政府成为中央政府防治大气污染的重要支撑力量，实现工业企业的可持续发展目标。

　　(二)发挥财税、法律杠杆效应，引导和规范企业减排

　　首先，发挥财税引导作用。一是完善税制改革。加快推进环境费改税工作，将环境污染和生态破坏的社会成本，内化到企业成本和市场价格中，通过市场机制分配环境资源。在资源税改革方面，建议加快开征碳税，先行将煤炭、焦炭及相关涉煤燃料产品纳入征税范围，根据不同产品的污染程度制定税率，对高污染产品采取高税率政策，真正体现资源要素价格。二是落实财政补贴和减税政策。财政补贴重点向示范性技术和项目倾斜，包括重点领域、行业的关键减排技术，以及通过技术改造和升级取得显著成效的节能减排技术项目。同时，加大对工业企业采购减排设备的税收减免扶持政策。三是发挥政府采购的示范效应。政府优先采购新能源汽车、节能汽车等减排产品，强化对节能减排产品的财政支持，激励企业生产向绿色产品方向发展。

　　其次，利用法律手段规范企业行为。一是完善相关法律法规。从排放总量、持续时间看，二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘等主要污染物对环境危害最大。但这类污染物被排除在危险废物范畴之外，难以有效追究环境污染罪。建议组织论证，将工业废气主要污染物纳入危险废物名录或鉴定为有害物质。二是加强执法力度。对于主观持续释放工业废气污染，并造成重大社会后果的企业相关责任人，可以追究刑事责任。

　　(三)发挥金融信贷作用，撬动社会资本参与治污

　　一是强化绿色信贷政策执行力度。绿色信贷政策核心在于，对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制。相关政府部门在完善“高污染、高环境风险”产品名录的针对性和适用性基础上，加强与金融部门的合作，建立环境信息沟通机制，促使银行掌握产业风险，减少对“双高”产品的信贷支持。二是强化对环境友好型产业的金融支持激励机制，通过银行环境绩效评估、环境信息披露、绿色信贷排名机制及绿色信贷业务税收优惠等政策，激励金融机构扶持环保产业发展。三是开展财政贴息贷款扶持政策。对于大气污染防治项目、企业工艺改进和清洁生产改造、能源结构调整和清洁能源行业、低能耗和低排放企业，开展财政贴息信贷支持，鼓励工业企业减排。

　　(四)培育市场机制，促进排污权交易制度发展

　　基于市场机制的排污权交易制度，以较低的社会成本完成减排目标，我国还需探索出适合国情的排污权制度。一是推进排污权交易体制创新。我国开展排污权交易试点工作，部分省市初步建立排污权交易政策体系，积累了二氧化硫、碳、粉尘等交易经验。目前有排污交易法规不足、排污配额分配方法不完善、排放监测和监管能力不足等问题，需要继续推进排污权交易试点工作，探索制度创新。二是做好全国范围内主要污染物排放核查和监测工作。废气污染具有空间转移性，加上企业可以跨区、跨行业来规避监管，要实现污染总量控制目标，最终要统一的全国交易市场。建议在部分省市试点经验基础上，加快完成全国碳、二氧化硫等主要污染物排放量的核定核查和排放监测等工作，为将来构建全国统一市场做好基础准备工作。三是确立排污权交易法律体系。大气污染防治法中仅有关于排污许可证的一般规定，排污权交易缺乏法规支持。建议明确排污权有偿取得和排污交易的法律地位，结合试点省市工作经验，制定污染物排放总量控制、排污权有偿取得实施管理办法、排污交易监督和管理办法等相关法律法规，确保排污权交易的有法可依。

编辑：lisa