关键词：管理模式，体制机制，改革创新，发展启示

　　砂石，自古至今都深深融入人类文明的发展史中，诞生出绚丽多彩、饱含生命力的建筑文化。安徽跨长江下游、淮河中游，长江流经安徽段俗称“八百里皖江”，境内江河密布，新安江、青弋江、慈湖河、裕溪河、皖河、淠河、涡河、颍河等大河纵横交错，砂石储量极为丰富。自上世纪八十年代起，随着经济社会快速发展和交通、水利、城市等基础建设突飞猛进，砂石资源市场需求量连年大幅攀升。受利益驱动，沿河群众和投资者纷纷从事河砂开采、秩序一度混乱。为推进“依法、有序、和谐”开采，安徽各地相继启动河道砂石管理，通过理顺体制、整治秩序、创新管理，砂石开采由“乱”而“治”，走出一条“保护”与“开发”并举的创新之路。

　　管理模式

　　安徽是较早实施砂石管理的省份之一。砂石作为重要矿产资源，安徽各地普遍采取“行政管理”方式，与“市场化”管理方式相比，尽管投入管理资源多，但管理强度和力度更大、更趋精细。特别是在实现砂石科学化、高效化管理上，安徽省各地进行了积极的探索，其中“六安模式”和“潜山模式”更具代表性。

　　◆ 六安管理模式。六安市砂石资源主要分布在淠河流域。六安市舒城县早在1973年就启动河道采砂管理，积累了丰富的管理经验，并引领和带动了六安地区霍山、霍邱、寿县、叶集试验区及周边市县砂石资源的规范管理。在管理体制上，组建隶属政府的砂石管理机构，实行企业化管理。机构设置形式不一，六安市和叶集试验区设立砂石管理处，霍山和寿县设立砂石管理局，霍邱设立砂石管理总站，舒城设立砂石有限责任公司。职能主要是强化砂石资源开采、经营管理及砂石管理监督检查、指导协调。在工作模式上，实行“五统一”，即：统一价格、统一票据、统一结算、统一标准、统一经营管理。推行合同制管理，增强砂石企业法律约束力。在长期管理实践中，六安构建了一套有效的开采、销售、监管、结算一体化管理体系，理顺了管理秩序，提升了砂石资源效益。在日常监管上，对砂石运输车辆以路查为主，在采砂点区域和主要路段设立验票站和验票点，同时加强动态巡查，规范砂车运输管理；建立远程电子监控系统和监控管理中心，实时监控砂场砂石销量和管理情况；对各砂石管理站点实行“百分制考核”，提升管理针对性和实效性。在促进发展上，舒城县率先提出品牌战略，2001年注册“万佛山”牌商标，2007年组建舒城万佛矿业开发公司，由单纯的“管理型”向“生产型、经营型、服务型”转变，打造产、供、销一条龙砂石产业链。

　　◆ 潜山管理模式。潜山境内皖河、潜水、大沙河和长河黄砂蕴藏量非常丰富。潜山于1998年组建砂石管理总站，经过探索，建立了以源头监管为主体、相关配套措施为补充的砂石管理模式。具体做法：一是坚持规划指导。以规划统领砂石合理开发利用，科学制定《河道采砂规划》，划定主要河道禁采区和限采区，严格落实“三个严禁”，即严禁禁采河段开采、严禁主汛期开采、严禁无序开采。同时，严控采砂企业数量，采取转包转让、股份合作等方式推进砂场整合、科学合理布点。二是采取联合审批。兴办砂场须经所在乡镇提出申请，砂石管理部门签署意见，再由水利等部门审批发证，且每年必须履行一次申报手续。砂场与砂石管理部门签订合同，明确其权利和义务，缴纳合同履约金，依照合同条款进行管理。三是实行源头监管。在每个砂场出口建设管理站点，将应缴税费和砂场开采成本费用一票收取，每天分户缴存。建立砂石管理视频监控中心，在各砂场、砂石管理站点安装监控设备，构建起立体化监管网络。四是规范途中运输。对全县所有运输砂石车辆进行清理规范，核定装载吨位、张贴吨位标识，实行平车厢、全覆盖运输。组建砂石管理稽查队，开展对运砂车辆路查，防止其违规偷运砂石。五是提升管理层次。潜山砂石人通过十年来研究砂石、感悟砂石，提炼出砂石“纯洁、坚韧、务实、变通”四种品质和“拼搏、奉献、团结、创新”四种精神，着力打造“砂石文化”。组建砂石协会，加强行业自律。通过文化熏陶，变“硬性”管理为“柔性”管理，丰富内涵、增强效果。

管理成效

　　安徽各地通过建立符合本地实际的砂石管理模式，成效明显。具体体现：

　　—— 体制由“松散”转为“高效”。在启动砂石管理以前，安徽各地河道采砂均由水利、国土、税务等部门依照各自职能开展监管，相互间缺乏有效协作，导致“谁都管、谁都管不好”。在管理实践中，安徽各地相互借鉴、取长补短，相继组建了隶属政府的砂石管理机构，建立部门协同配合和利益分配机制，由“多龙管砂”转变为“一条龙治砂”，形成了强大工作合力。

　　—— 秩序由“无序”转为“有序”。安徽启动砂石管理的市县，通过健全管理机制，开展秩序整顿，规范开采行为，河道砂船密集、机声隆隆等混乱场景基本消除，河砂开采呈现安静、稳定、有序局面。六安市区和舒城相继启动采砂整治，取缔非法采砂点近90个、拆除各类采砂设备260多台。潜山县2008年深入开展河道砂石开采秩序专项整治，取缔非法采砂船445只。通过专项整顿和常态化管理，安徽各地采砂、用砂秩序全面好转。

　　—— 生态由“破坏”转为“优美”。受利益诱惑，安徽许多地区河道内乱挖滥采和非法开采砂石现象一度盛行，带来诸多负面影响：超深度、超范围开采，威胁河道安全；刨松河床、形成深潭，安全隐患突出；破坏河道沙滩和沿河植被，影响生态环境。实施统一管理后，通过严格开采区域、实行采后修复、开展河道治理，有效杜绝了破坏现象，重塑美丽生态。六安实施淠河综合治理，彰显滨水魅力，于2011年跻身国家水利风景区；舒城万佛湖通过开发与保护并举，打造出省级风景名胜区、省级旅游度假区、国家级水利风景区、国家4A级旅游区；潜山实施潜河治理加固和美化亮化工程，建成5公里美丽景观长廊，成为世界地质公园、国家5A景区——天柱山脚下游客观光新景点。

　　—— 产业由“弱小”转为“支柱”。作为资源消耗型行业，在管理实践中，安徽各地积极拓宽发展思路、探索发展新路，产业规模不断壮大。潜山在管好河道砂石开采的同时，大力拓展管理范畴、延伸产业链条，积极开发利用机制砂，并把花岗石等石材资源开采加工纳入统一管理，砂石产业年财政贡献率由1998年几十万元发展到2011年近5000万元。舒城自1998年至2011年，累计上缴税费2.39亿元、返还群众备料费1.5亿元。截至2011年底，六安市区累计上缴砂石税费10.2亿。砂石产业逐渐成为安徽各地重要财源和经济发展新支柱。

几点启示

　　在管理实践中，安徽各地经过探索，积累了一些宝贵的经验，得到了一些有益的启示。

　　启示一：健全机制，是管理工作重要基石。建立一套行之有效的管理体系是规范砂石管理的基础。安徽各地依据各自实际，制定了比较完善的管理机制，推进制度化、程序化、规范化管理。潜山县在行业发展上出台了《砂石管理工作意见》等指导性政策和措施，在日常监管上完善了属地管理、合同管理、砂石营运、资金流程等管理办法，在职工管理上建立了岗位职责、考核细则等规章制度。六安市研究制订了砂石工作纪律、工作制度、工作职责等几十项工作制度，以制度管人管事。成熟的管理机制和有效的管理手段，推动了安徽各地砂石事业规范、有序、健康发展。

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　　节选自《中国砂石协会2012年年会“砂石行业创新与发展”论文集》