湘江在岳阳市域汇入洞庭湖之前，流经了湘阴县、汨罗市、岳阳市三个县市。

据岳阳市水务局水资源管理处综合科科长何新君介绍，这三个县市出产的砂石占到湖南省总量的60%以上，是当地最重要的财政收入之一。

同一河道，出让价却相差悬殊，恶性竞争时有发生，并直接导致了掠夺性的开采。

今年3月，《湖南省河道采砂管理试行办法》(以下简称《试行办法》)出台，旨在对采砂行业进行规范管理，此举引发洞庭湖流域乃至湖南各大流域挖砂行业的一次洗牌，原有的利益格局将被彻底打破。

“尴尬”中标

几年前，如果能拥有一条挖砂船在洞庭湖进行挖砂作业，那是身份与地位的象征;而现在，则可能是濒临破产的前兆。

2月17日上午，岳阳市水务局会议室内，一场围绕着湘江汨罗段4.13公里的砂石资源开采权正展开着一场竞争激烈的拍卖会。来自省内外的6家企业负责人频频举牌。

陈茂良是汨罗市长江砂石有限公司负责人，其所在公司参与了此次投标。

资源费从每吨10元起拍，到最后以每吨22.5元成交。陈茂良的公司以2.25亿元的价格拍下了开采权。开采期限为3年，每年资源管理费按照12%递增。

其公司目前拥有32条大型挖砂船，而此次中标的为4条(备4条)船，事实上闲置了24条船。

“这次投标，我们尽管中标了，却是骑虎难下。”陈茂良分析，公司每挖一吨砂的成本需要12元，上缴资源管理费每吨22.5元，按照当前洞庭湖砂价每吨27元计算，每挖一吨砂实际亏损7元多，4条船按照《试行办法》规定开采，一年将亏损1个多亿。

而不投标，公司将会陷入更大的困境。“每条船的成本在3000万元以上，而每条船的背后都有几百个股东，32条船就是近2万个股东，如果全部闲置，股东闹事，公司将无法应对。”陈茂良说。

收益与危害

近年来，砂石资源费已经成为洞庭湖流域周边县市的主要财政收入之一。

记者走访湘阴、汨罗、沅江等地的砂石办时，不少负责人直言砂石办为财政收入做出了杰出贡献，并称砂石资源开采权招拍挂是“将资源利润最大化”的成功之举。

“此前，湘阴采用的模式是开采不限量，按照开采量收取砂石资源费。”湘阴砂石办综合室主任何跃辉介绍。近年来，砂石资源管理费成为了湘阴财政收入的重要组成部分，以2012年为例，财政收入约7个亿，而砂石贡献部分就达到约1.5个亿。

同样的情况也出现在汨罗、益阳等地。

据《经济参考消息》报道称，“通过改革采砂权招拍挂方式，汨罗市政府拍卖采砂权获得的2009年度出让收入，从上年的1298万元上升至过亿元，增长近8倍。”“最后以1.09亿元由长江砂石有限公司拍得。”

据权威数据显示，汨罗市2008年度的地方财政预算收入不到5个亿。

益阳市水务局河道站负责人介绍，2010年，益阳市城区将资江水域4个标段的采砂权拍卖，3年共获得6.7亿元的收入。当时震惊了整个洞庭湖流域。

此前，在原有管理模式下，洞庭湖的砂石资源被掠夺式开发，危害显露无遗。

渔民张建设从2003年12月开始在洞庭湖采收废油。据其介绍，一艘船前两年每年大概采收废油150吨，“洞庭湖的油污染主要来自挖砂船、运输船”。

岳阳市江豚保护协会巡逻队队长何大明告诉记者，江豚因受挖砂船、运砂船发动机轰鸣及干扰，目前只能在君山壕坝附近活动。“声纳受干扰，它们都不知道该去哪里。”

无奈的“顺延两年”

在整个洞庭湖流域的县市，沅江市可谓独树一帜，“资源丰富，价格低”。因此，沅江的采砂出现了戏剧性的一幕。

2007年3月8日，沅江市人民政府与岳阳县东洞庭湖砂石有限公司签订了出让协议。协议约定，2007年5月18日起，至2012年5月17日，将沅江市漉湖河段5年的河道砂石资源采砂权以1551万元的价格出让给该公司。

同时，沅江市政府又以年度开采量的方式将同一标段采砂权出让给了第三方，至2009年5月17日。是故，沅江市政府与东洞庭湖砂石有限公司经双方同意，约定采矿权顺延两年。

去年3月，沅江市政府给东洞庭湖砂石有限公司去函，单方面终止合同。此举在沅江市水务局副局长王小平看来，有利于把承包价格提上去。

同时，王小平表示，在《试行办法》实施后，经过省水利部门的规划，沅江境内划定了4个采区。“新增的两个采区，预计每个的年度资源费都在1亿以上。”

近日，围绕“顺延两年”的约定，长期关注洞庭湖挖砂的省政协委员黄建文曾公开提出异议。

黄建文以书面形式递交了《关于请求对沅江市漉湖河段砂石矿区公开拍卖的报告》，报告称，“为了沅江市人民的利益和公平正义，希望贵市能将漉湖河段砂石矿区能重新向社会公开拍卖。”“同是岳阳县东洞庭湖砂石有限公司，在岳阳县2010年7月15日至2012年7月14日的延期合同中，该公司于2010年4月7日主动放弃，重新投标后价格由每年1000万升至1亿元，而该公司在沅江为何就不放弃呢?”黄建文不解。

对此，据知情人透露，政府方面曾咨询法制办工作人员与律师，均认为若政府执意终止合同，或将败诉。因此，经过协商，沅江市政府愿顺延两年，年度费用则按新增矿区的中标价计算。

对2007年沅江市的出让行为，该市砂石办一位负责人称，事实上这次出让在程序上是不合法的，当年是由国土而非水利部门主导，且作为省管河道，出让前也并未报批上级部门。

新政促规范

“与2009年那次以1.09亿中标时的情况完全不一样。”长江砂石有限公司负责人陈茂良表示，2009年中标河段与今年中标河段同为湘江汨罗段，但有巨大差异，“2009年，开采区域有26.7公里，核定开采量为2000万吨;而今年开采区域仅为4.13公里，开采量也只有1000万吨。”

2012年3月13日，《湖南省河道采砂管理试行办法》出台。根据《试行办法》，湖南省洞庭湖和湘水、资水、沅水、澧水干流及其他重要河道由省水利厅会同省国土资源厅、交通运输厅等行政主管部门编制采砂规划。

采砂规划严格划定禁采区、可采区和保留区，禁采期和可采期，总开采资源量、年度开采资源量和采砂许可数量，采砂方式、开采深度、开采范围，弃料处理、环境整治及现场清理要求，砂场和砂石码头设置等主要内容。

同时，《试行办法》还规定，凡实行招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让河道砂石开采权的，应符合河道采砂规划，并报经省级水行政主管部门批准。

依据《试行办法》，洞庭湖沿湖各地市水务局制定了相应的地方规范性文件。

《岳阳市河道采砂管理暂行办法》(以下简称《办法》)于2012年11月7日正式发布施行。

岳阳市市水务局局长骆岳梨表示，《办法》出台的目的是为了强化河道采砂规范化管理，确保河道砂石可持续开采，确保国有资源效益最大化，确保防洪、供水、航运和生态“四大安全”。

“以前，砂石超量开采导致砂石资源流失相当严重。”骆称，提出“砂石采运票管理”模式，即按照出让的采砂总量核发“岳阳市河道砂石采运票”，并在主要交通要道开展稽查，无票运砂和少票多运一律严格处罚，从而达到控制区域内的砂石开采量的目的，确保砂石资源效益最大化。

利益博弈

由此可见，洞庭湖流域的绝大部分县市将砂石资源当作“摇钱树”。

在《试行办法》下，让地方财政收入与社会稳定之间寻找平衡点，成为摆在各地水务部门面前迫在眉睫的难题。

何新君认为，《试行办法》是站在对洞庭湖资源保护的角度制定的。“限量提价，是为了扭转此前的砂石资源贱卖的局面。”他认为，与长江流域等主要砂石资源开采地相比，砂石资源价格迟早会提升，砂石公司的亏损只是短暂的。

益阳市水务局河道站负责人刘邦交表示，益阳市是砂石资源采矿权拍卖第一个吃螃蟹的人，砂石采矿权拍卖3年共获取6.7亿的财政收入，一度让当地执政者欢欣鼓舞。

此后，却是无尽的烦恼。“价格太高，砂石公司无利可图，交了第一年的钱，第二年开始拒交，砂石公司与政府之间开始了无休止的谈判，谈判结果是政府不愿放弃收入而放宽条件，满足砂石公司的要求。”

一位不愿透露姓名的益阳市水务局官员称，“只有让砂石公司‘吃饱’了，政府的钱才可能收上来。

”

刘邦交认为，从生态角度来说，水利部门希望相关公司不去河道挖砂，尤其是洞庭湖，因为挖砂将对洞庭湖的水质、湿地、湖床、防汛等方面产生不可估量的恶果。

对《试行办法》，陈茂良称只要执行下去，对于洞庭湖的生态、江豚的生存环境必定是好事，“我支持!”

因此，他思索着如何让闲置的24条挖砂船解体上岸，因为政策越来越严格，以后下湖挖砂的机会将会越来越少。