整治海砂违法开采，一直都是海洋行政执法的重点和难点。特别是近年来违法开采海砂形势更为复杂，执法监管面临着许多新情况新问题，需要分析原因并对症施策。

现状

执法机制待理顺，案件定性不统一

目前，海砂价格不断走高，违法开采屡禁不止。据2019年9月对沿海某设区市的统计，本地海砂成本价约25元/立方米，台海浅滩海砂价格约15元/立方米，经陆上运输、海上转运或淡化处理等环节后，价格迅速攀升，这些成本价的海砂1.2毫米至1.8毫米规格的，进货价40元至50元/立方米，批发价为140元/立方米，淡化后达150元/立方米，有些时段，更是高达200元/立方米。与去年同期相比，价格早已翻倍。

随着对近海违法采砂行为的打击力度加大，盗采人员采取多种方式逃避监管，增加了调查取证难度。一些违法分子通过装备升级等措施到外海、台海浅滩等区域作业，由于这些区域具有高度敏感性、特殊性，地方执法机构望洋兴叹。有的实际上在别处开采、“途经” 敏感区域而将开采地点谎称为敏感区域，这给开采行为的调查取证、定性和处罚的认定带来困难。大部分非法采运砂船存在船舶不适航、船员不适任问题，但往往采取关闭AIS并加装多套伪装性AIS、距岸20海里以上航行以躲避监管，同时集团作战、集体闯关、拒不配合执法部门登轮检查，与执法部门打游击等现象普遍，部分非法采运砂船涉黑涉恶，给相关部门执法增加了很大难度。

同时，执法体制机制还没有理顺，执法成效受到影响。原海洋执法队伍承担着海洋、渔业和海洋环境执法职责，不同职责分别对应自然资源、海洋与渔业、生态环境等不同的主管部门。沿海某省39支海洋执法队伍，目前仍归属海洋渔业主管部门的17支，归属农业农村主管部门的10支，归属自然资源主管部门的4支，单独设立海洋执法队伍的1支，也有的地方不单独设立海洋执法队伍。就是说，在机构改革中，海域使用海岛保护职责虽划转自然资源主管部门，但很多地方没有将海洋执法队伍相应地全部或部分划转。编未随事走、人未随编走，出现了“有事没有人做、有事做不了”的被动局面。

而且，法律适用存在不同情形，案件查处困难较多。海砂属于矿产资源，对于违法开采海砂，原国土资源主管部门根据《矿产资源法》来处罚，而海洋行政主管部门不是根据矿产资源法律法规，而是根据《海洋环境保护法》来处罚的。由于法律适用不同，所以行政处罚后当事人如起诉，审理的法院也不同，如在岛屿附近海域违法开采海砂，按照矿产资源法律法规进行处罚，由普通法院管辖；按照海洋环境保护法律法规进行处罚，由海事法院管辖。因此，同样的案件可能就存在处罚类别、标准不尽相同的情形。

此外，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释 [2016) 25号) ，对受雇佣为非法采矿、破坏性采矿犯罪提供劳务的人员，除参与利润分成或领取高额固定工资的以外，一般不以犯罪论处。实践中，一些受雇为盗采海砂提供劳务的人员，未参与利润分成仅领取固定工资，其是否属于高额固定工资尚未明确规定；该解释还规定二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的，涉嫌“情节严重”的非法采矿犯罪，但各地行政处罚信息没有共享，难以运用刑事法律精准打击同一主体在不同区域违法行为。由于违法开采海砂的特殊性，所以当场查获难度大，很多都是通过运输环节进而倒查违法开采海砂问题的。

司法机关对该类案件定性存在不同认识，如有的认为构成走私普通货物罪，有的则认为以非法采矿罪的共犯办理更为准确。这不仅给调查取证带来困难，也不利于从根本上遏制违法开采海砂现象。

建议

统一办案尺度，探索委托执法

随着生态环境保护对陆上砂石矿产资源包括机制砂开采的要求越来越严，越来越规范，增加海砂开采量会是补充砂石市场供应的一条重要途径。相应地，违法开采海砂问题也必然更加突出。从当前情况看，海砂违法开采行政执法要抓好两个着力点。

一个着力点是“适用什么法”。对违法开采海砂，有的人认为适用矿产资源法律法规，作出没收违法所得行政处罚时，可以并处违法所得50%以下的罚款，如没收违法所得100万元，罚款数额最高就可以达到50万元，会有力震慑违法分子；而根据海洋环境保护法律法规，不论什么情形，最高只能罚款10万元，由于违法所得数额与罚款基数紧密相关，所以适用矿产资源法律法规处罚数额就会更高，后果更加严厉。也有人认为，因为一直以来对海砂违法开采都适用海洋环境保护法律法规，对没收的海砂按惯例就地回填处置也比较方便，所以主张延续原有做法。更有人认为，不同案件情况有所区别，所以可以根据具体情形，决定适用矿产资源法律法规还是海洋环境保护法律法规。笔者认为，要保持法律适用的一致性，不能选择性适用法律，这才符合法治精神。违法开采海砂一个行为同时违反不同法律的不同法条，属于违法行为的竞合，因执法部门不同可以说也是部门竞合。进行行政处罚甚至刑事责任追究上应当定性为一一个违法行为。违法开采海砂首先是对自然资源的破坏，后果往往也比对环境的影响要大，所以，赞同按照矿产资源法律法规进行处罚。

另一个着力点是“由谁来执法”。2018年6月全国人大常委会通过有关行使海上维权执法职权的决定，赋予海警机关相应的执法权。地方有关主管部门要与海警机关沟通协作、互相配合的同时，涉及地方执法范围内的，相关主管部门也应当明确职责分工。对开发利用海砂的许可、运输、堆放、销售、日常监督管理，相关主管部门应当各司其职，各负其责。由于机构设置、职能划转、队伍管理的实际情况，属于自然资源主管部门职责的，应当积极作为，履职到位。沿海某省自然资源主管部门在大部分海洋执法队伍没有划转的情况下，经过努力，通过委托的方式将相关海域使用、海岛管理和海砂开采的执法权委托给海洋执法队伍行使，现已签订委托协议17份，约占全省的一半，在相当程度上解决了“有事没人干”的棘手问题。当然，由一个部门委托没有隶属关系的另外一个机构或组织来承担执法职责终非长久之计，也必然影响到执法成效。自然资源主管部门配备配强海洋执法队伍，是当务之急。

此外，海砂违法开采行政执法中的行刑衔接、部门协同、执法保障等方面，都有需要加强和完善的地方。