前言：

　　华中地区，简称“华中”，位于我国中部黄河中下游和长江中游地区，包括河南、湖北、湖南三省，该区域内主要河流包括黄河、淮河、长江及其众多支流等。

　　华中地区包括中国多个城市群以及国家级规划发展带，区内有中原城市群、武汉城市群以及长株潭城市群等，而长江经济带发展规划的提出又为该区域的发展提供了重大机遇。华中地区同时也是长三角地区产业结构转移的重要承接方，加之华中地区人口众多，所以当地的基础设施建设特别是城市中的基础设施建设工程众多，因此对建筑基础材料比如水泥、砂石等的消耗量较大。自改革开放以来，当地建设工程项目激增，而人们的环境保护意识不高，并且当时河道中砂石资源也较为丰富，所以多年以来建筑砂石一般都直接取自河道中，但多年持续大规模开采，河砂资源接近枯竭。

　　华中地区位于长江黄河的中游区域，作为我们中华民族的母亲河，她们的河道安全及水源环境的保护，国家以及各地政府都极为重视。近年来各地政府对河砂开采的态度也逐渐由限制转变为禁止，打击非法采砂力度不断加强，仅2013年一年，三省就查获非法采砂船4553艘，有效遏制了非法采砂势头的蔓延，在此基础上，三地先后出台了各省的采砂管理办法，基本形成了以划定开采范围及开采量，并采取对开采权进行拍卖的方式对河沙开采进行规范。因河砂资源逐渐减少，加之各地通过限制开采河砂等措施保护河道环境，使砂石的供给持续大幅减少，而华中地区对砂石需求量巨大，所以急需寻找其他开采途径来弥补这一需求缺口，与此同时，机制砂石作为天然河砂的替代产品在技术以及企业实践上业已成熟，所以笔者认为华中地区以机制砂石为主，河道开采为辅的砂石供给体系亟待形成。

　　本文将对就华中地区的河砂开采情况以及此地区政府对砂石开采所采取的政策进行分析，并就当前华中地区的砂石开采现状以及存在的一些问题提出若干对策及解决方案。

　　一、湖北地区采砂现状

　　湖北省早在2010年已经由省政府颁布实施了《湖北省河道采砂管理办法》（以下简称“《办法》”），《办法》中明确将河道分为禁采区与可采区，且在开采区，也将划定禁采期与可采期，任何单位和个人不得在河道的禁采区、禁采期范围内进行河道采砂活动；在开采区开采砂石需提出申请，在主管部门发放河道采矿许可证后方可在可采期内开采可采区的砂石。

　　《办法》第十条规定：河道采砂实行许可制度，由县级以上人民政府水行政管理部门按照河道管理权限分级许可，其他部门和单位不再办理河道采砂许可手续。第二十四条规定：违反办法规定，未经许可擅自进行河道采砂或者不按照河道采砂许可证规定采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收非法所得，并处1万元以上3万元以下的罚款。我国最新出台的《航道法》第36条也明确规定“在河道内采砂，应当依照有关法律、行政法规的规定进行。禁止在河道内无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂行为。在航道和航道保护范围内采砂，不得损害航道通航条件”。

　　但虽然《办法》已颁布实施5个年头，但湖北地区非法采砂的新闻在近些年来依然屡见报端，笔者搜索整理了近些年来关于湖北地区打击采砂活动的一些报道，以期能够为打击非法采砂行动提供一些帮助。

图1-1湖北水利部门查扣非法采砂船

　　2013年，湖北省水利厅联合长航公安等部门，组织沿长江7市开展各类执法行动959次，查获非法采运砂船只1049艘次，拆除非法采砂机具602台套。2014年，湖北省水利厅再次联合长航公安等部门，组织沿长江7市开展各类执法行动848次，查获非法采运砂船只444艘次，拆除非法采砂机具293台套。

图1-2  2013-2014湖北打击非法采砂成果

（数据来源：中国砂石骨料网www.cssglw.com数据中心整理）

　　同时，湖北各地也多次开展专项执法行动，以期打击疯狂的非法采砂活动，笔者整理了部分地区的整治情况，从下图中可以看出，2013和2014两年间，十堰共查获采砂船28艘，取缔采砂点17家，十堰市之所以河砂非法开采情况相对较为乐观，一是因为十堰地区山大坡陡，河流纵横，落差较大，水流湍急，所以河流中砂石较少；其次南水北调调水源头丹江口水库位于该市，无论是从国家层面还是地区层面，河流水库水质安全都极为重要，所有当地对非法采砂打击力度也较大，留于非法开采空间不大。而湖北各地市中荆州查处采砂船只及采砂点数量最多，查获采砂船70艘，取缔采砂点107家，远高于其他地区，这不仅是因为荆州地方政府非常重视打击非法采砂活动外，还与荆州地区自身条件有关，长江荆州段为全线禁采区，而长江荆州段全长483公里，故该流域内非法采砂船只众多，打击任务艰巨。

图1-3 2013-2014年湖北部分地市打击非法采砂成果

　　长江自西向东横贯荆州全境，自松滋车阳河入境，流经荆州8个县市区，在洪湖新滩口出境，全长483公里。按国家规定，荆州境内江段无规划采区，全线禁止采砂。但据统计，荆州8个县市区采砂场总数为117个，未经水行政主管部门批准的至少有107个，非法矿场占比达到92%，也就是绝大多数未经管理部门批准，一些砂石场大多数是无证经营。

　　目前，荆州大型采砂船非法偷采现象已得到有效遏制，但是小型采砂船却逐渐增多，这些船只大多是在节假日、恶劣天气、深夜等特殊时段作业，以及在边界江段偷采江砂。

　　非法采砂极易造成河道河床和水质改变，导致洪水淹没岸边村庄、农田的危险。

　　近年来，长江干流采砂秩序持续好转。但在巨大经济利益的驱动下，采砂管理的安全风险不断加大，沿江八省至今已发生近百起暴力抗法事件。

　　一方面是城市建设需要大量的砂石，一方面是荆州长江段禁止采砂。据统计，荆州每年各类建设的砂石料需求在860万方以上，卵石200万方。暴利驱使下，一些砂石船总会伺机偷采，让长江采砂管理部门工作难度加大。

　　如何解决这些矛盾和问题？荆州市政府向长江水利委员会建议，在确保长江防洪和通航安全的前提下，解决荆州江段无可采区的问题，设置适宜江段批准可采区。近年，长江河道实行禁采以来，国家至今未出相关补贴政策，而地方财政有限，让一些采砂企业无出路，导致荆州禁采隐患无法根除，建议国家制定禁采区补偿政策，对历史遗留的采砂企业和从业人员予以转产安置，从根本上改变长江荆州江段禁采难的局面。

　　二、湖南地区采砂现状

　　湖南，三湘四水，河港纵横，是河砂资源大省，河道砂石资源丰富，特别是洞庭湖区，砂石储量大、质量优，一度畅销上海、江苏、浙江乃至东南亚。近年来，随着市场对砂石需求量不断增长，暴利驱使，非法采砂淘金现象屡禁不止，乱采乱挖、乱丢乱弃、乱堆乱建等“三乱”现象普遍存在，给河道防洪安全、供水安全、航运安全和水生态安全带来较大影响。

　　由于河道采砂管理涉及面广、体制不顺、地方保护主义等原因，在经济利益的驱使下，非法采砂、淘金等问题比较突出，采砂秩序比较混乱。在河道采砂管理上，行使管理职权的有水利、交通、国土等部门，多头管河、多家发证，管理职责不清，难以从根本上消除乱采滥挖现象。河道管理机构不健全，也导致了河道湖泊管理能力不高。目前，全省14个市州有5个市州水利（水务）局没有设立专门的河道管理机构，122个县（市、区）中仅有37个县水利（水务）局设置了专门的河道管理机构。同时，部分地区地方保护主义严重，河道采砂管理法律法规也滞后于现状。

　　为此，2012年2月29日，省人民政府印发了《湖南省河道采砂管理试行办法》，明确了“政府主导，水利主管，部门配合”的管理体制和各有关部门的工作职责，并对采砂规划、许可、出让等作出相应规定。2012年4月至8月，省水利厅、省财政厅、省交通运输厅、省国土资源厅、省物价局等部门又先后印发《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》、《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》、《湖南省河道砂石资源有偿使用收入管理办法》和《湖南省河道砂石资源价格管理暂行办法》等4个配套管理办法，明确了河道砂石开采权要通过招标、拍卖、挂牌等有偿方式取得，河道砂石开采权有偿出让方案要报省水利厅审批；明确了河道采砂许可实行“一船一证”和年度登记管理制度；明确了出让收入的使用，要求河道砂石资源有偿使用收入用于河道与堤防工程、河道采砂管理的比例不低于60%。

　　同时规划开采区与禁采区，就开采区开采权进行拍卖，省、市（州）、县（市、区）水行政主管部门按照河道管理权限，逐条河流制定了采砂规划，2012年6月省政府批复了《湘资沅澧四水干流及洞庭湖河道采砂规划》，并按照规划进行有偿出让、发证和管理。全省已批准13个市（州）51个县（市、区）的河道砂石开采权有偿出让工作，其中有11个市（州）27个县（市、区）成功组织了有偿出让公开拍卖。同时对采砂场进行规范，逐步关停“地摊式”砂石场，在各地建设大型封闭式、规范化的高标准砂场。

　　湖南地区河流纵横，河砂资源丰富，这也给打击河砂非法开采以及规范砂石市场带来一定的困难，容易陷入“你治我走，你走我挖”的怪圈，并且采砂从业人员较多，因为大多数采砂船只均未取得开采许可，处于非法开采的状态，以衡阳为例，全市目前共有采砂船213艘，其中未办理河道内生产作业许可证采砂船只95艘，占45%左右；而从全省来看，情况则更加严重，据省水利厅初步统计，全省现有采砂船只3357艘（四水干流及洞庭湖区1623艘，其他河流1734艘），其中未办理河道内生产作业许可证的采砂船只1761艘，占52%左右，年开采砂石总量约为2亿吨。全省现有砂石场3536处，其中70%以上未经水行政主管部门审批。

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　　2012年，湖南地区就河砂开采所采取的措施主要为重拳打击非法无序盗采，非法采砂船只、砂场和采砂尾堆大幅减少。据统计，全省拟保留合法采砂船只1497艘（其中换发证和已发证的有618艘，拟依法保留的有879艘），986艘非法采砂船被切割、拆除，1218艘待处置和临时封禁采砂船，采砂船保有量相对整治前的3701艘，较整治前减少6成左右；尚有砂石码头2169个，较整治前的2979个减少810个；各市（州）、县（市、区）城区河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除。

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　　同时，湖南各地也多次开展专项执法行动，以期打击疯狂的非法采砂活动，笔者整理了部分地区的整治情况。从统计中可以看出，湖南地区中，衡阳、郴州两地取缔采砂点数量最多，其中，衡阳262家，郴州244家，合计逾500家，占整个湖南地区一半左右，两地采砂点之所以如此众多，主要原因有两点：首先，两地河流众多，流域面积广阔，衡阳共有5000米以上河流393条，总长8355公里，而郴州市流域面积在10平方公里以上的河流就有423条，共有通航航道里程663公里；其次，两地大部分河流砂石资源丰富，河道采砂点多、线长、面广，以至于长期以来非法开采屡禁不止。而邵阳与湘西地区河沙非法开采相对较少，一是因为两地相对湖南其他地区来说经济较为落后，对砂石需求较少，二是两地经济发展主要都以旅游业为主，特别是湘西地区，旅游业收入在当地经济收入中占比较高，为保护环境吸引游客，当地政府对流域内水文环境较为重视，对河沙开采打击也较为严厉。

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　　以郴州为例，郴州市流域面积在10平方公里以上的河流423条，共有通航航道里程663公里。近年来，受河道采砂巨大经济利益的驱动，大量非法采砂船只在河道内肆无忌惮地乱采滥挖，严重影响防洪、供水、生态和航运安全。近几年来，全市共计出动执法人员3800多人、出动执法车辆600多台（次）、取缔非法采砂场178家、拆除非法采砂船82艘、捣毁非法采砂机具96台（套）、下发执法文书345份、遣散非法采砂从业人员360多人、立案逮捕13人，河道采砂整治工作取得了一定成绩，但河道非法采砂仍屡禁不止。

　　同时，在大量调查研究的基础上，该市不断规范河道采砂矿出让，着力建立河道采砂长效整治机制。制订了《郴州市河道采砂专项整治及规范化管理工作方案》、《郴州市河道采砂专项整治及规范化管理工作河道巡查制度》。督促各地逐步清理河道采砂尾堆，摸清辖区内采砂船只情况、砂场有偿出让及换证、砂场码头、河砂储量、河砂可采量、河道管理能力建设等基本情况。国土、水利、交通等部门通力合作，高标准编制河道采砂规划、方案、报告。截至目前，除北湖区全面禁采、宜章县延期出让外，全市成功出让52处河道砂石开采权，标段年度控采量626.4万吨，共计出让价款7868.5万元。

　　笔者注意到，与其他省份相比，湖南省在河道砂石开采拍卖资金使用方面制定较为规范细致，可操作性较强，比如，按照《湖南省河道砂石资源有偿使用收入管理办法》规定，严格按照有偿出让收入省、市、县2:2:6的分配比例征缴到位，严格执行“河道砂石资源有偿使用收入用于河道与堤防工程、河道采砂管理的比例应不低于60%”的规定，将砂石资源出让收入主要用于河道与堤防工程及管理设施的管理维护、河道清障清淤、采砂规划编制、河道管理能力建设等方面，真正做到取之于河、用之于河。这样从法规层面对资金使用进行限制后不仅可以使拍卖使用权获得的资金得到合理使用，而且也可以为市县两级政府打击非法采砂行动提供资金的支持，对打击非法采砂活动可以起到良性循环的作用。

　　三、河南地区采砂现状

　　河南省地跨淮河、长江、黄河、海河四大流域，境内河道大约16000公里，其流域面积共16.51万平方千米km2，河流流域面积超过1万km2的9条，为黄河、洛河、沁河、淮河、沙河、洪河、卫河、白河、丹江；现省内主要河砂开采流域包括黄河郑州至开封段，淮河流域以及沙河沿线等；近年来，建筑市场砂石需求激增，刺激了非法采砂行为。一些未经批准的非法采砂活动，乱采滥挖，对一些防洪工程造成一定影响，不利于河势稳定，给黄河防汛埋下安全隐患。河南每年的采砂量在1亿吨左右，但河流带来的量却没这么多，所以导致砂石越来越少。

　　面对日益严峻的河道采砂现状，河南省出台《河南省河道采砂管理办法》（以下简称《办法》）的，标志着在河南省行政区域河道（不包括国家直接管理的河道）内从事采砂及其管理活动，有了符合省情的适用办法，该办法已于2013年4月1日期实施。

　　《办法》规定，河道采砂实行规划制度，县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道采砂的统一管理和监督检查工作。同时规定河道防洪工程、水库枢纽、饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区和湿地公园等区域为禁采区；主汛期、河道达到或者超过警戒水位时、水库达到或者超过汛期限制水位时等为禁采期。任何单位和个人不得在禁采区、禁采期进行河道采砂活动。

　　《办法》同时规定，河道采砂实行许可制度。河道采砂许可证由省辖市、县（市、区）人民政府水行政主管部门按照管理权限审批发放。并对河道采砂许可证的发放条件、采砂作业方式、主管部门的责任划分等进行了明确规定，违反规定的，将根据情况处以2000至5万元不等的罚款，构成违反治安管理行为的，由公安部门依法给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　《办法》实施后，河南省还专门组织开展了水生态保护与打击河道非法采砂专项整治行动，全省共出动执法人员8000余人次，车辆4600辆次，排查入河排污口2113处，联合公安等部门执法1200余起，强制拆除、销毁非法采砂船、筏子、机具等1300余艘（台），拆除电缆6500余米，切割水龙带8000多米，治安拘留非法采砂人员20人次，依法处理非法采砂场181起。

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　　同时，河南各地也多次开展专项执法行动，以期打击疯狂的非法采砂活动，根据统计，河南各地区中，周口与漯河在治理非法采砂中成果最丰，全省共查获采砂船944艘，其中周口284艘，漯河173艘，占全省查获采砂船总数的一半左右，两地之所以查获采砂船数量如此之多，主要由于淮河最大支流沙颍河在河南地区主要流经这两地；沙颍河，位于河南省东南部，以河床积沙多而得名，河沙资源丰富，年开采量为200万立方米，所以两地区非法采砂船只众多，打击任务艰巨。

表3-1 2014-2015年河南部分地市打击非法采砂成果

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　　在打击行动结束不久，许多地区的采砂活动有卷土重来，并且有愈演愈烈之势，以黄河郑州段为例，在非法采砂场被关停一阵后，2013年9月前后许多采砂场已经重新开工，据媒体报道，有记者在郑州北郊的黄河南岸走访发现，傍晚时分一个小时内有81辆满载砂石的敞篷卡车往市区方向驶去；非法采砂还对沿河居民耕地产生影响，由于黄河南岸疯狂采砂，采砂场挖深了河床，河水不断侵蚀河岸，之前，黄河南岸到村民的耕地有两三公里远，现在最近处已不到一公里。据惠金河务局统计，惠济区黄河河道18处采砂场中，仅有4家办了采砂许可证。

　　无独有偶，在黄河北岸的河南省原阳县黄河河务局辖区内的花园口黄河浮桥附近滩区，情况同样不容乐观，除了存在违法采砂行为外，不少采砂场在并无相关船舶手续的情况下还披着“持证采砂” 的合法外衣。有媒体报道称，黄河中正在作业的不少采砂船船身锈迹斑斑，一些船只护栏断裂严重，采砂人员上上下下并未穿戴救生衣，当地村民说这些采砂船大多没有“船舶登记证书、船员证”等合法证件，属于违法采砂，安全隐患极大。

　　2013年黄河水利委员会颁布的《黄河下游河道采砂管理办法》，对采砂证件的受理有如下规定，“采砂方式为船采的，应提供船舶登记证书、船舶检验证书、船员证书复印件和采砂机具来历证明。” 当记者采访负责审批船舶证件的新乡市地方海事局。该局表示，这几年来从未给辖区内任何黄河上的采砂船办理过船舶登记证、船舶检验证书、船员适任证书等相关证件。也就是说，当地采砂场长期使用的采砂船均为非法船舶作业。

　　记者随后采访了负责该片滩区管理的河南省原阳县黄河河务局，他们表示，该区域共有7家采砂场，其中4家持有原阳河务局颁发的采砂证，两家证件到期，正在重新办理，1家属于无证违法采砂，这个区域大部分都是持证上岗的正规采砂场，只有两家属于违法采砂。当记者询问，这些采砂场所属船只均为非法船舶，为何能给这些“非法船只”办理合法的采砂证，负责人表示，采砂场属于泵采，他们那个船小，无动力，可以不办理这些证件。

　　记者查阅了《中华人民共和国船舶登记条例》，其中对“船舶”解释为“各类机动、非机动船舶及其他移动装置”，长度5米以上均视为船舶，需要办理船舶登记证件。而记者在现场看到的采沙船，长度均在10米以上。

　　由于两职能部门未就非法采砂达成一致，导致这些非法的采沙船明目张胆的长期在黄河上存在，进而对黄河堤岸安全以及周围人民群众生命财产存在重大的隐患。

　　四、何以非法开采屡禁不止

　　各地法规出台却难治执法症结，为何非法采砂屡禁不止？笔者认为主要由以下几点原因：

　　1） 利润丰厚

　　以采砂船为例，采砂船多是淘汰或年审过期的“三无”船，一艘船一般配两套吸砂设备，约900余匹马力，共70万元左右。一条1000吨船3小时就可采满，30多元一吨卖给砂场，除去人工等成本，一趟赚3万元没问题，每日挖砂可以坐收10万元，一个星期不到就可以将成本赚回。

　　2）违法成本低

　　就河南来说，当地河务部门只有水行政执法权，对非法采砂只能采取罚款、暂扣工具等办法，对运输、销售等环节无权监管。罚款上限仅为1000元，对非法采砂从业者威慑力有限。即使依据各地所颁布的河道采砂办法，一般处罚上限仅为3到5万元左右，在采砂船主看来采砂一趟即可赚回，以至于甚至有船老板宣称，只要不扣我的船，每星期捉一次都不要紧，执法人员表示，罚款虽然对打击非法采砂造成一定程度上的遏制，让违法成本提高，但其实只会让其变本加厉无序开采，把罚款的钱计入打砂成本。

　　3） 无专门执法处理部门

　　公安、海事、水利、地方政府，都想把非法采砂“管下来”，但真正管的时候却不得不面对重重困难，以上文中提到的河南花园口非法采砂为例，海事局负责船舶管理事宜，而河务部门只负责采砂的日常巡查管理，而一般地方上的水利部门虽然可以针对非法采砂的行为执法，但因为基层水政执法人员有限，在没有公安部门配合下，即使在巡查当中遇到非法采砂船只，也处于弱势地位，而等到公安执法人员赶到江面上，非法采砂船早已没了踪影。

　　五、应对非法采砂策略

　　虽然每年各部门对非法采砂采取了持续、高压的打击态势，但各部门均表示，非法采砂依然形势严峻，各部门仍在从立法、执行等多方面推动更严格的管理措施来打击非法采砂，就各地打击非法采砂现状，笔者建议以下策略供借鉴。

　　1）推动非法采砂入刑

　　因为在我国刑法中，只有“非法采矿罪”，而并没有非法采砂罪，这是直接影响公安机关如何开展打击非法采砂行为的关键。打击非法采砂最有效也是迫不及待的，就是尽快研究出台非法采砂的入刑问题。找准立案的切入点，对采砂主要成员和雇佣成员区别处理，对采砂的利润和吨位进行定罪量刑处理，统一标准，达成共识，才能更好地共同推进河流生态环境建设。

　　2）各部门配合，联动执法

　　在治理非法采砂的有关部门，包括水利、海事、公安以及各地政府，现状却是五龙治水，差强人意，究其原因就在于各职能部门之间缺乏协调沟通，以至于采砂人员可以在有各方监管下明目张胆的长期非法采砂。笔者建议，各部门可以就非法采砂建立联席会议，有水利、海事、公安等部门抽调专人构成，在巡查或查处非法采砂违法行为时统一出动，既可以整合各方资源信息，有可以增强打击力度。

　　3）将非采纳入各级政府考核范畴，增加执法部门经费

　　就各地政府打击力度而言，其对非法采砂的力度远小于大气污染，主要原因在于采砂治理工作暂未列入政府政绩考核范围内，以至于不足以引起足够的重视，为此笔者建议可以参照对空气污染治理的考评方法，将非法采砂治理工作纳入到对各级政府考核内容中，这样可以大大促进各级政府部门打击非法采砂的积极性。

　　同时，在打击非法采砂活动中，各有关部门普遍反映的问题是，人员有限，经费有限，在与非法采砂分子的交锋中往往处于劣势低位，就此现状笔者建议可参考湖南治理非法采砂的思路，在制定《湖南省河道砂石资源有偿使用收入管理办法》时明确规定，河道砂石资源有偿使用收入用于河道与堤防工程、河道采砂管理的比例应不低于60%，这样有利于将河砂开采权拍卖所得用于增加各部门打击非法采砂活动经费，为打击非法采砂活动提供有利的资金支持。