为进一步规范和加强砂石土矿开采管理，根据上级业务部门的安排部署，湖南省浏阳市国土局对该市范围内砂石土矿资源规划布局、市场供需及执法监管和环境保护等相关情况进行了调查，现将调查情况汇报如下：

　　一、砂石土矿开采及管理现状

　　（一）砂石土矿开发利用基本情况

　　浏阳隶属长沙，位于湖南东部偏北，总面积5007平方公里。地处湘东山地，地势自东北向西南倾斜，主要河流有浏阳河、南川河、捞刀河等，属亚热带湿润季风气候。境内大浏、长浏高速，106、319国道，浏永高等级公路纵横交错，贯穿全市，距长沙67公里，至黄花国际机场48公里。浏阳市砂石粘土矿种类较为丰富，主要有砖瓦用粘土矿、砖瓦用页岩矿、板岩矿、石灰岩矿、白云岩矿、石英岩、玄武岩、花岗岩矿等，其中，石灰岩矿主要分布于该市洞阳、高坪、金刚、淳口、溪江等乡镇；白云岩主要分布于溪江、古港镇一带；石英岩主要分布于金刚镇；花岗岩主要分布于大围山、张坊、蕉溪镇一带；玄武岩主要分布于龙伏镇一带，而砖瓦粘土矿、砖瓦用页岩矿和板岩矿资源在各乡镇均有分布，具有较大的开发利用潜力。

　　目前，浏阳市已设砂石土矿采矿权109个，其中，砖瓦用粘土矿33个、砖瓦用页岩矿8个、砖瓦用砂岩矿1个、制灰用石灰岩矿24个、长石1个、水泥用灰岩矿8个、水泥配料用砂岩2个、饰面用花岗岩1个、饰面用板岩10个、片麻岩1个、泥灰岩1个、建筑用玄武岩1个、建筑用砂岩1个、建筑用砂3个、建筑用花岗岩4个、建筑用白云岩3个、建筑石料用灰岩5个、粉石英1个，从业人员0.56万余人。2014年，矿石总产量约481万吨，年总产值约2.6亿元。

　　（二）砂石土矿开采管理制度基本情况

　　1. 砂石土矿相关规划、矿业权设置方案编制实施情况。为进一步规范矿业权管理，科学设置矿业权，形成矿产资源勘查开发的合理布局，强化资源的有效开发和保护，以浏阳市（2008-2015年）矿产资源总体规划为依据，浏阳市国土局完成了《浏阳市县级发证矿业权设置方案（2012-2015）》的编制工作，现已通过省国土资源厅评审备案，并批复实施。在此基础上，2015年5月，浏阳市国土局启动了（2015-2020年）矿产资源总体规划的编制工作，按照“关闭一批、整合一批、提高一批”原则，充分考虑资源潜力、市场需求、开发利用等综合因素进行空间布局。随着浏阳市城镇化和城乡一体化水平的提高，矿山空间布局伴随城乡统筹发展的格局基本形成。浏阳北片区工业新城以浏阳经开区和浏阳制造产业基地为核心，以永安、北盛、洞阳、蕉溪等乡镇为重点，协同发展，同时，因离省会长沙较近，高速公路运输十分便利，为满足开发建设需要，砂石土在上述乡镇分布较为集中。在需求大于供应的前提下，砂石土矿产品价格较其他三个片区也相对要高。东片区以农业科技产业园为核心，砂石土矿分布主要侧重在离浏阳城区近、交通运输线路短且方便的古港、沿溪、三口等乡镇。砂石土矿近两年主要用于主城区道路改造及省道、国道的修建。南片区以大瑶镇为核心，以金刚镇为重点，是传统爆竹烟花行业为依托的经济体，砂石土矿在过去10年主要以江西萍乡、宜春等市场供应为主，虽近几年根据集镇开发建设有所侧重的投入新设矿权，但因消费水平的影响，同等矿产品价格较江西地区较高，当地建筑行业无法摆脱江西地区的砂石土矿的依赖性，一定程度上影响南片区砂石土矿销售量和本地供求关系。西片区以镇头镇为核心，毗邻株洲，主要以苗木花卉为支柱产业，砂石土矿分布较少，但因集镇改造及村民建房需求，砂石土矿供需仍维持一个良好状态。由此可见，砂石土矿的空间布局和未来规划主要取决于区域地理条件及市场供需关系。因此，浏阳市新设砂石土矿规划主要集中在北片区各乡镇。同时，为解决西片区砂石土矿分布较少，需求逐渐增大的趋势，拟在今年投入2个新设矿权。

　　2. 管理机构设置基本情况。浏阳市矿产资源管理机构历经多次演变，先后由矿石管理站、矿产公司、矿产资源管理办公室，直到2001年底机构改革时，成建制并入浏阳市国土资源局。2012年初，为进一步加强浏阳市矿产资源管理工作，经市政府同意，重新恢复矿产资源管理办公室，并升格为副科级二级机构。经过2013-2014年两次调整，现主要承担矿业权审批、资源开发利用与储量管理工作，同时协助地质环境科加强矿山地质环境影响的日常监管，协助执法监察大队打击违反矿产资源管理的行为，使全市矿产资源监管职责更加明确、合理，矿产资源监管朝着健康的轨道发展。

　　3. 矿业权全面推向市场，出让管理机制成熟。2002年，浏阳市在湖南省率先出台《浏阳市矿业权招拍挂出让实施办法》，将矿业权全面推向市场，拉开了矿业权招拍挂出让的序幕，逐步实现了矿权由非法开采向合法开采、无序混乱开采向规范有序开采、无偿使用向有偿使用的三大转变。2005年5月27日，下发浏国土资发〔2005〕27号、28号文件，成立了矿业权招标、拍卖、挂牌领导小组和矿业权招标、拍卖、挂牌出让监督领导小组；同年7月，下发浏国土资发〔2005〕64号文件，成立了探（采）矿权招标、拍卖、挂牌资格审查小组。随着机构的健全，职责的量化，矿权业市场进一步规范，既有力维护了矿业权人的合法权益和矿产资源的国家所有权，又认真贯彻执行了国家有关探矿权采矿权招标拍卖挂牌和分类出让的规定，积极推进了矿业权市场建设。从2005年下半年开始，浏阳矿业权出让进入了“全面招拍挂时代”。

　　4. 砂石土矿开发和储量管理情况。根据《矿产资源开采登记管理办法》、《湖南省矿产资源管理条例》等规定，进一步规范矿业权审批发证权限，严禁越权审批。严格按照矿产资源开发利用年度检查的有关规定，开展年度检查工作，并将采矿权价款与矿产资源补偿费缴纳、矿山储量动态监管、矿山地质环境动态监测、矿山地质环境分段治理恢复、矿区土地复垦等执行情况列入矿产资源开发利用年度检查内容。建立健全矿山数据库，实行信息化管理，为核定资源补偿费、“三率”和界定权属纠纷、违法开采、地灾诱因提供了科学依据。在矿山地质环境保护、治理方面，要求新设矿权必须出具地质环境评估报告，并足额征收地质环境保护备用金。为减少矿权人与矿权所在地群众的纠纷，在设立矿权前还实施现场听证会制度，通过在当地召开听证会的方式，全面了解矿权设立地的社会背景等相关情况，减少矿权设立后不必要的矛盾和纠纷。

　　5. 矿产资源执法监察情况。总体上采取多部门联动执法行动。要求矿业权人严格按照经批准的开发利用方案或开采设计方案施工，严厉查处超越批准生产能力、开采矿种、矿区范围的开采行为，严厉查处倒买倒卖、非法转让矿业权的行为。对行政处罚拒不履行的，申请法院强制执行；对违法情节严重、构成犯罪的，移送公安机关办理，并追究刑事责任。

　　6. 矿山地质环境日常监管情况。制定地质环境影响和地质灾害防治规划，加强地质环境影响和地质灾害防治措施。积极开展矿山地质环境治理工作，做好受灾群众的安抚工作和地质灾害的监测及预警预报工作，并组织进行了灾害诱发源的勘查鉴定工作，落实责任主体。严格执行矿山地质环境分阶段验收和地质环境备用金缴纳征收制度。针对建筑用砂石、页岩粘土矿山办理延续与变更，对没有开展矿山地质环境阶段性验收或不具备开展矿山地质环境阶段性验收条件的（如采场范围内资源仍需继续开采，暂不能复绿），原缴存矿山地质环境备用金不予转缴，需按照发证年限和缴纳标准全额缴纳地质环境备用金。

　　（三）砂石土矿出让、审批情况

　　2013年，浏阳市国土局组织实施了一宗砖瓦用砂岩矿权招拍挂出让，取得采矿权价款近30万元。目前，正组织2宗板岩矿招挂牌出让工作。新设矿权，根据矿产资源整体规划，国家产业政策要求和市场的需求来合理设置矿业权投放市场，实行矿业权出让年度计划申报制度（即由乡镇人民政府申报，市政务服务中心组织相关部门进行前期现场调查、踏勘，对符合矿权设置条件的由国土部门向市政府和上级主管申请出让计划），根据出让计划批复文件要求，先进行实地踏勘，初步确定范围后，委托技术服务单位出具矿区范围图，并进行矿业权重叠查询工作，确保无重叠情况下，进行矿业权设置方案编制，设置方案经上级国土部门评审备案后批复实施。新设矿权要先进行划定矿区范围审批，再委托技术单位编制“三报告、一方案”，并评审备案。资料齐全后，交由交易中心进行公开挂牌出让。新设矿权不受理个人申请，不让申请人插手前期投资工作，减少矿业权设置纠纷，杜绝了腐败的温床，确保了国家资源收益的最大化。成功出让后，竞得人按新设矿权审批要求将资料提交，一般办证周期为40个工作日。

　　（四）砂石土矿开采执法监管情况

　　2013-2014年度，共组织打击非法开采集中行动30余次，查处非法开采点26处。牵头组织公安、林业、安监、电力等部门开展专项执法行动，出动人员240人次，没收矿产品150公斤，驱散人员86人，扣押作案设备19台（件），捣毁设备9台，捣毁工棚17个。同时，加强对合法矿山企业的监管，发现超深越界开采矿山22个，执法查处矿山28个。通过严厉打击，非法开采势头得到了有效遏制。

　　二、砂石土矿开发管理存在的问题

　　目前，浏阳市经济社会发展迅速，尤其是农村经济的飞速发展、基础设施的大量建设，导致砂石粘土矿需求量大增，但仍存在着一些制约该市砂石粘土矿发展的问题：

　　（一）矿业权人准入条件低，依法履行义务的能力不强。目前，浏阳市152家矿山中有25家矿山企业被政府下文关闭或者到期后未申请延续，这部分矿山既不主动申请注销采矿许可证，也不进行矿山地质环境的恢复治理。按照国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2014〕14号）文件要求，该类矿山均达不到由管理机构直接注销采矿许可证的条件。根据对该类矿山资源状况及经营状况的了解分析，一是地环备用金征收标准低。因注销后必须对已造成的地质环境问题进行恢复治理，而治理成本高出或者远高出先期缴纳的地质环境备用金，因此，该类矿山企业宁可放弃地环备用金，也不主动办理相关注销登记。二是相当部分矿山专业技术支撑、专业人员配备满足不了生产经营需求，资源无序、粗放式开采经营的现象较为突出，造成当地地质环境得不到有效保护和治理，影响矿地和谐。三是资金实力薄弱，矿山规模小，生产设备、工艺落后，加之市场恶性竞争，导致企业生存困难，没有充足的资金来履行义务。

　　（二）矿山用地矛盾突出。矿山企业如何办理用地手续一直是困扰企业的难题，也是与当地村组矛盾纠纷比较突出的问题。矿山用地包括采矿生产用地和生活用地，很多企业未正式办理用地手续。现阶段，新设矿权必须通过网上公开招拍挂程序出让，竞得人取得采矿权后要顺利开采还需与当地村组签订租赁合同，而土地租赁价格远远高于正常市场价格，租用、征用过程中存在权属不清，甚至在资源出让前期，地方存在故意圈占土地胁持采矿权行为，导致矿产资源市场价值被土地左右。由于历史遗留原因，浏阳市目前高坪地区石灰岩矿采矿权分布不尽合理，未能实现该地区的资源合理利用，需当对该地区的采矿权实施整合。

　　（三）矿山管理工作存在职能错位问题。主要表现在政府职能部门为了部门利益，干预矿权审批、矿产规划实施。矿山安全属后置审批，只在颁发了采矿许可证后，在矿山建设和生产过程中，安监部门才能履行监督管理职能（检查矿山安全设计方案是否同时设计、同时建设、同时投入生产使用，并负责验收，验收合格后颁发安全生产许可证，最后进行安全生产）。目前安监部门存在干预矿山安全设计方案的选择和矿权设置等问题，与此同时，矿山安全生产的监督管理职能也要国土部门负责。

　　（四）执法查处执行难。在打击非法开采中，国土部门面临几大难题。一是取证难。国土部门没有强制手段，非法开采当事人在执法过程中往往不配合，对取证带来很大阻力。二是扣押难。法律没有赋予国土部门扣押非法开采设备的权力，但在目前的条件下，唯有扣押设备才能取得一点震摄效果。三是处罚难。对非法开采进行执法的主要依据是《矿产资源法》，而具有的权力是行政处罚权。因此，对有证矿山的越界开采能够给予行政处罚，但是对无证开采行为，执法人员有时显得力不从心。

　　三、相关建议

　　（一）修改《中华人民共和国矿产资源法》。该法系1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》修正，在一定时期内起到了维持矿产资源开发利用管理秩序的作用，但从目前情况看，这部法律已不能适应当前经济发展的形势需要，严重阻滞了我国矿业市场的发展。

　　一是资源价值得不到体现。土地与矿产资源应该是相互依托并重的关系，但从目前形势来看，土地价值已全面彰显重要性，大多数地方政府以土地当作地方收入的主要来源，而矿产是不可再生资源，属国家所有，其价值远远得不到体现。以浏阳为例，2014年浏阳市土地收入30亿元，探矿权与采矿权价款只有1000万元，浏阳市是长沙地区的重要矿区，但两者价值比为300：1，湖南地区相当一部分县市两者悬殊可能更大。所以，建议新法修改价款征收方式，建立以出让金为核心的矿业权有偿取得制度。确定原两权价款为矿产出让收入，科学确定出让底价，大幅提高矿产价值，使之与土地价值相等，以价格杠杆来保护矿产资源。

　　二是突出“政府的归政府，市场的归市场”管理方式。突出矿业权准入条件、退出机制设置、过程监管等具体要求和职能，简化矿业权取得、延续、变更、保留、流转和注销的条件设置和审批程序。矿业权的流转突出契约作用，而非政府的监管审批作用。除国家拥有的矿产地、国有企业和事业单位参与或经营的矿业权的处置，必须符合国有资产管理规定外，其他企业经营的矿业权应降低门槛或尽量不设条件，方便流转。

　　三是应突出规划引领作用。矿业权的设置要符合矿产资源规划和环境境保护规划、林地规划、农业用地规划、水资源保护规划等。矿业权设置区域或划定范围内的地面附属物处置等应作为前置工作。矿业权设置须征得相关用地、用林、用水等所有权人的同意，除规划不宜设置外（政府联网查询即可），符合设置条件的，审批机关应予以办理。

　　（二）提高矿山准入门槛。制定“先重生态环境保护、再重集约节约资源开发”的政策和措施，从严从高制定矿山地质环境备用金及土地复垦费征收管理办法。征收地质环境备用金要依据矿山地质环境影响评估报告，按矿山开采方式、影响范围及程度来确定计征面积、征收系数和基数。要从严开展阶段性地质环境验收，并出台验收规范，验收单位应由地方政府组织，资金由县级国土资源局征收管理使用，以便督促矿山更好履行环境恢复治理义务。要出台新的开发利用方案编制规范及评审要求，把矿产资源开发可行性研究作为重点内容，安全、环境、采矿、地质、经济方面的专家都要参加评审，确保方案科学可行。

　　（三）建议所有普通建筑用砂石土矿登记发证权限都放到县（市）一级。将小型露天开采的砂石粘土矿山的储量报告、开发利用方案、矿山地地质环境影响评估报告（含复垦方案）合而为一，评审备案工作放到县（市）一级。需省市尽快出台详细实施细则，以便操作。

　　（四）探矿权范围内，在查明无资源地块前提下，新设砂石粘土矿采矿权不要走探矿权变更登记程序，只需地勘单位和当地国土资源主管部门批准同意即可。